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小電鍋。

【翻译】汶川地震以来中国非政府组织的发展:一个批判性的概述)

有些人期待,一个成长中的、充满活力的非政府组织部门可以在某种程度上“限制”国家权力。与这一期待相反,近年来,中国的地方政府越发能够“塑造”非政府组织,以符合其治理的理性。[……] 遵从和共识的工程不再是自上而下的威权强迫的结果。相反,地方政府已经逐步与非政府组织交融,并将其笼络进一个利益结构中。

原文:Kang, Y. (2021). NGO Development in China Since the Wenchuan Earthquake: A Critical Overview. Then and Now: Looking Back and Imagining the Future of Chinese Civil Society. Made in China Journal, 6(1), 69-73.(网页版pdf版 (doi)

翻译未获原作者、期刊授权,仅供参考交流之用。


映秀中学纪念馆。图片:David和Jessie Cowhig (CC)。

汶川地震以来中国非政府组织的发展:一个批判性的概述

康怡

尽管中国的非政府组织部门在过去十年间逐渐崛起,但党和国家已经设法引导且支配了它的发展。中国的非政府组织如何适应这个不断变化的环境?政府和非政府组织对如何对待彼此是否达成了某种共识?为了推进对中国非政府组织发展的研究,我们可以致力于什么研究议程?

在2018年发表于本刊的一篇文章中,我评论说,在2008年汶川地震后的十年里,我见证了地震灾区公民社会发展过程的转变——从草根驱动、自然生长,到相当流动、充满变化,再到自上而下、受到监管。我的研究主要集中于那些在政府部门注册的、主要以服务为导向的非政府组织(NGOs),而一些因各种原因没有注册或致力于倡导的非政府组织面临的环境远比我所分析的组织更具敌意(Franceschini and Lin 2019)。从我写下前述文章以来,这一领域发生的变化加强了这一观点——尽管中国的非政府组织部门在正在崛起,但党和国家已经设法引导且支配了它的发展。但这些变化是什么?中国的非政府组织如何适应这个不断变化的环境?政府和非政府组织对如何对待彼此是否达成了某种共识?最后,为了推进对中国非政府组织发展的研究,我们可以致力于什么研究议程?

外部行动者的角色

在促进中国非政府组织的发展、改变国家与社会的关系方面,各种海外行动者扮演了重要角色。他们为地方治理注入新想法的努力启发、吸引了政府官员和社会中的行动者,为国家与社会的建设性互动创造了平台。通过研究一群在中国大陆建设社会工作行业的香港社工,我探索了这些外部行动者如何努力推动专业知识跨越边境,帮助中国的非政府组织建立内部和外部网络,从而将其植根于当地的实践与全球性的规范、标准联系起来(Kang 2020c)。香港的社会工作者在很大程度上与地方政府合作,并在“本土化”的尝试中做出了妥协,但他们也进行了日常而持续的奋斗,以在中国大陆的政治边界内逐步扩大非政府组织的地盘。

同时,地方干部竭力重塑外部行动者的实践,以确保他们的行动符合政府的现有目标和议程。Stephen Noakes和Jessica Teets(2020)发现,在中国境内工作的国际非政府组织和基金会必须遵守国内的规则、规范和惯例,它们在与中国强大的威权政府打交道时面临艰难的权衡。因此,为了在中国运作,它们务实地做出了一系列的战略性调整。与他们的文章相呼应的是,我的研究也发现,中国政府让香港社会工作者参与到对本土社工组织的新自由主义管理(neoliberal management)中,这促进了不关心政治的实用主义,同时压制了倡导工作,阻碍了专业技能的培养(Kang 2020b)。由于容易受到政府的政治影响,这些境外专业人员因他们与中国政府官员之间各种思维方式上的鸿沟及巨大的权力不对等越发感到沮丧。日积月累的摩擦,加上中国政府对外部公民社会行动者越来越强的敌意,使他们中的许多人在近几年离开了中国大陆。这种态势导致了中国非政府组织外部资金和支持的萎缩,迫使许多以前由海外组织支持的非政府组织转向国内的资金来源(Gåsemyr 2017)。

非政府组织的资助游戏

虽然应该注意,中国非政府组织的资助游戏(funding game)及其对国家与非政府组织关系的影响存在区域差异(Hsu et al. 2017),但我在2016、2017年间在北京、上海、四川的田野调查使我深入了解了一些当前的动态(Kang 2019)。政府越来越多地使用购买服务的合同来激励、管理非政府组织(Jing 2018; Yuen 2020)。私人基金会发展迅速,一些基金会积极地支持草根非政府组织的发展,尽管资金仍然相对有限(Shieh 2017)。与此同时,由于政府更严格的限制,特别是2017年《境外非政府组织管理法》颁布之后,国际基金会和其他组织对中国非政府组织的资助在近年来逐渐缩减(Teets 2017)。在这种情况下,不论是由海外组织支持的现有非政府组织,还是新成立的非政府组织,都转向了政府资助和国内私人基金会的各种拨款计划,这已成为中国公民社会的两个首要资金来源(Yu 2016; Gåsemyr 2017)。在这种情况下——我曾将其描述为“双柱式的非政府组织资助游戏(twin-pillared NGO funding game)”(Kang 2019)——中国的非政府组织同时受到两种相反的影响。一方面,政府基金和私人基金会拨款同时存在——它们的重点、选择/评估标准和扩展策略有所不同——为非政府组织的实践和成长路径提供了不同选项,从而拓宽了多样性的空间。另一方面,这两个资助支柱同样采用商业逻辑,这迫使非政府组织回避对现状的质疑,而去适应政府支持的领域和角色,从而压制了非政府组织独特的组织上的使命和特点。尽管非政府组织寻求动态、多面的资源战略以利用不同的资金来源所创造的空间,但他们最终发现自己的选项极为有限。

其他地方的非政府组织也面临着同构压力(isomorphic pressures),因为他们自愿遵守捐赠者对适当、可接受的做法的期望(DiMaggio and Powell 1983)。然而,中国的非政府组织所面临的压力是独特的,因为它相对新颖且不可抗拒。由于中国的非政府组织长期经历着来自令人生畏的党和国家的胁迫、模仿性压力(coercive and mimetic pressures)(Hasmath and Hsu 2014; Gåsemyr 2017),较友好的资助机制引发的同构压力对它们来说是陌生的,因此它们既保持警惕,又试验着灵活多样的方法。一些组织采取温和的生存策略,如尝试不同的机会以了解其差异,并相应地设计发展道路(Kang 2019);另一些则尝试战略性倡导,如参与“服务行动主义(service activism)”和“以迎合为抵抗(resistance through accommodation)”(Yuen 2018; Jakimów 2017)。中国非政府组织的资源战略正在超越“与国家结盟(state alliance)”和“避开国家(state avoidance)”的二分法(Hsu and Jiang 2015),转向更多面、互动性的方式,“摸索、绕行、协调(navigation, circumvention and brokerage)”是对当前形势更准确的描述(Gåsemyr 2017)。

然而,Gåsemyr(2017: 99)对中国非政府组织“进取、创新、不那么由捐赠者驱动”的前景预测过于乐观。双柱式的资助游戏使中国的非政府组织被动接受了捐赠者的主导地位(除非它们敢于退出游戏),并最终限制了它们的想象力和创造力。此外,与其他地方的组织不同(它们与捐赠者形成了相互依赖的伙伴关系),中国的非政府组织面临着严重的权力不对等,因而在与政府和私人基金会捐赠者的互动中拥有极其有限的议价能力。特别是新成立的非政府组织,它们面临一个恶性循环:由于弱小、发展不充分,它们缺乏资源和空间,无法在公共和私营部门缺乏能力的领域积累熟练度、展示自己的独特价值。所以,它们只能任由捐赠者摆布,而这又使它们更加脆弱,更可能成为政府式或企业式的组织(Kang 2019)。

地方政府与非政府组织关系的演变

为了理解中国地方政府和非政府组织之间的关系,人们已经做了很多工作。研究者观察到,随着新自由主义治理术(neoliberal governmentality)的实行,中国政府不断减少社会福利的提供,将政府支持却无法完全提供的社会服务丢给了非政府组织和私人资助的慈善项目(McCabe and Deng 2018; Zhan 2020)。另一方面,地方政府并没有减少控制。不同级别、不同部门的地方官员以不同方式与非政府组织互动,形成各种微观层面的关系。相应地,非政府组织战略性地应对着多层级、多方面的国家机构(Newland 2018; Yuen 2020)。

汶川地震后的十年间,我密切关注四川六个城市的地方政府与非政府组织关系的演变。我发现,本可用于提高非政府组织部门整体能力的国家资源,已逐渐以“庇护-侍从”(patron-client)的模式被输送(Kang 2020a)。地方官员——尤其是那些处于治理前线的官员——越来越明白,仅用些一般性的政策框架来控制非政府组织是适得其反的。相反,通过他们与非政府组织的个人互动来创造共识和权威,可以更有效地建立稳定的工作伙伴关系和互惠关系。地方官员控制着多种资源,并拥有购买服务合同的管理权,因此他们对非政府组织逐渐采取侍从主义(clientelist)策略,积极寻找、培养作为侍从(client)的非政府组织——他们认为忠诚可靠的非政府组织工作伙伴——从而占用他们的资源和人员,用于执行政策、提供服务、维护稳定等目的。非政府组织侍从可以得到优待和保护,但需要不断投入资源和精力来加强与庇护者(patrons)的关系,而不是努力提高自己的专业技能。这种侍从主义(clientelism)得以持续是因为,在当代中国,政府官员和非政府组织之间存在明显的权力不对等、资源不平等,且没有非政府组织发展所需的安全、空间和其他选择。它的作用是阻止非政府组织走向更具竞争性和多元化的形式。

官员们的侍从主义手段使地方政府能够深入而广泛地拉拢(coopt)非政府组织——一种我定义为“分散支配(dispersed domination)”的控制形式(Kang 2020a)。支配是通过不对等的互惠实现的,因为非政府组织更加依赖国家官员;且它是分散的,因为地方官员和非政府组织以分散、原子化的方式互动。这种“分散支配”显示了地方政府和非政府组织部门内部的多样性,以及中国地方政府与非政府组织关系的日益碎片化。一方面,有凝聚力的公民社会是不太可能发展出来的;而另一方面,国家也很难对正在兴起的非政府组织部门实现整体性的控制,因为政府当局和非政府组织之间的接触仍然高度分散而原子化,官员们各自摸索着自己的方式来应对不确定性。此外,由于国家和非政府组织部门的不同部分形成了自我延续的联盟,改变现状变得很困难。

有些人期待,一个成长中的、充满活力的非政府组织部门可以在某种程度上“限制”国家权力。与这一期待相反,近年来,中国的地方政府越发能够“塑造(mould)”非政府组织,以符合其治理的理性(governing rationalities)。地方官员拥有选择性地分配资源和机会的权力,他们非常有意识地竭力主动影响非政府组织的发展模式,目的是重申他们对新的社会行动者的支配地位,并从这种关系中获得最大的个人利益。遵从和共识的工程不再是自上而下的威权强迫的结果。相反,地方政府已经逐步与非政府组织交融,并将其笼络进一个利益结构中(Kang 2020a)。因此,Toepler等人(2020)提出了一个问题:“通过直接或间接支持非民主政体,公民社会是否会积极地削弱民主化的努力?”

非政府组织重新获得主动权和议价能力的机会在于它们解决新问题和生产新知识的能力,这可以为政府创造新的学习经历。这种能力可能取决于,但同时也有助于,非政府组织与公共和私营部门的国内外行动者建立有意义的新联系的努力。

研究议程:关注非政府组织的知识生产

在“风险社会”(Beck 1992)和数字化的时代,当危机更频繁地发生,技术带来了更大的不确定性,非政府组织在对抗社会脆弱性(social vulnerabilities)方面的独特作用和能力需要得到更多关注。跨学科的知识积累促进了对脆弱性的理解和想象的不断扩展。不过,被注意到的产生知识的行动者主要包括研究机构、智库和工业研发单位。非政府组织在知识的(共同)生产中或作为“边界组织(boundary organisations)”(Guston 2001)的作用尚未得到充分研究。这可能是由于非政府组织对弱势社群的有形服务和支持总是吸引了更多关注。然而,在应对危机中或日常的社会脆弱性时,非政府组织不断地参与知识生产,从长远来看,这可以为降低脆弱性提供信息。信息和知识是赋予非政府组织独特力量的关键资源和手段。此外,有关知识生产的活动,如存档和事实核查(它们在日常工作中如此平凡,以致往往不被注意),在这个信息时代变得日益重要,尤其是在COVID-19大流行这样的危机情况下。知识生产的过程也有关系性(relational)的特点(Plotkin 1994)。它们不但揭示了非政府组织与各种行动者间的多重动态互动,而且为非政府组织的横向网络建设打开了空间(不论是在地区边界之内还是之外)。

对知识生产的关注将使我们能够讲述非政府组织的故事,这些故事超越了传统的二分法,即将它们的使命分为服务提供、价值倡导,及将它们与国家机构/商业部门的关系分为合作的、冲突的。在当代中国,尽管非政府组织的经济、制度性地位弱于政府或私营部门的行动者,它们能够如何通过拥有知识、生产知识来给自己赋权?什么原因能够解释不同的非政府组织在产生、积累、交流知识方面参差不齐的能力和多种多样的方法?知识产生和传播的过程如何将非政府组织与政府、企业、公民社会的外部行动者、本地社群的不同参与者联系起来?这些问题在现有文献中缺乏系统的研究,它们在未来的研究中值得仔细考察。

参考文献:

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康怡

康怡是香港浸会大学政治及国际关系学系的助理教授。她在耶鲁大学获得政治学博士学位。她的研究有关非民主系统中的政治、公民社会、灾后管理。她是《变化时代的中国灾害管理》(Disaster Management in China in a Changing Era, Springer, 2015)的作者。


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