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防疫的成本效益分析與制度問題

我首先介紹成本效益分析(CBA,Cost-Benefit Analysis),然後分析在疫情這一具體問題上CBA的應用有哪些特殊的困難,最後在封鎖措施和疫苗施打兩個具體問題上針對兩個模型國家的情況進行分析。

CBA認為決定一個公共政策是否合適的重要標準是該政策的成本以及可能獲得的效益(當然都要考慮風險和各種不確定性)之間的關係。考慮到1)不存在沒有風險的選項,2)不存在沒有成本的選項,3)不存在可以承擔無限風險或成本的行為者但是每個行為者多少可以承擔一定的風險和成本,CBA至少初看上去幾乎不言而喻地合理。但是一般人不這樣看,人們總是更喜歡“生命至高無上”或者“我們不惜一切代價”云云。這也是人之常情,畢竟在面臨一個巨大的恐怖時,人們總會忘記每件事情都有成本和風險,更沒法第一時間仔細考慮這些成本和風險最終是由誰承擔。但是政府有責任做這樣的考慮,至少在一個可問責的系統中,如果他們不先琢磨清楚,等老百姓回過味兒來就會懲罰他們——至於政治可問責性是如何蒸發的是另一個問題。

假如在防疫問題上把經濟損失看作成本而把所挽救的人命(依據生活質量調整)看作效益,那麼我們會面臨在“錢”與“命”之間的權衡。沒有任何必要諱言,所有的人都在做“錢VS命”的權衡,996加班、應酬拼酒、坐飛機出差、購買醫療保險······同樣,所有政府都在而且都必須做出“錢VS命”的權衡,顯然我們不希望一個政府國防、教育、就業、投資都不顧了把所有錢都收稅徵上來然後全部投入衛生系統。我們必須承認,正如每個人想要延長自己的預期壽命就可能需要抑制自己的各種非健康開銷、改掉很多自己喜愛的生活方式、放棄許多掙錢的機會等等,每個政府在投入資源拯救每一條生命的時候,這些資源都來自納稅人的腰包並且都可能用在其他事情上。

進一步而言,CBA可能會同時關注到三件事:

1)總成本與總效益

這是政策指導方針的基礎。比如,相對於不做干預的情況預計因疫情相關死亡損失的壽命(假設是1%的人口)和這種情況下的經濟活動產生的效益(用當年人均可支配收入中位數表示,設為100%),在減少50%的壽命損失同時當年人均可支配收入中位數降低10%、減少25%的壽命損失同時損失當年人均可支配收入中位數降低5%、減少75%的壽命損失同時當年人均可支配收入中位數降低15%三個組合中,政府可能需要選擇一個作為整體的指導方針來安排所有的具體政策。

2)平均成本與平均效益

這個比例表示了某個政策看起來是否划算,有時會用在評估某個具體的政策在一個宏觀指導方針中的地位,此時這個具體政策的成敗對整個指導方針的成敗有顯著但是並不太決定性的作用。比如說對於封鎖措施而言,是否允許零售商店開門這個具體決定,就取決於讓所有商店關門的成本和這個行為所能拯救的生命以及所能避免的病痛的比值。

3)邊際成本與邊際效益

比如政策干預的力度、寬度和時間每推進一點所能挽救多少壽命。這件事決定了一個具體政策執行的具體限度。

在整體上,所有防疫措施所追求的應當是在這個社會所能且願意支付的成本的範圍內尋求相關效益的最大化。但是在確定成本和效益的時候卻問題多多。

1)成本的組成和結構可以有很多變化。

比如對於一個更加“熱愛自由”(人們對於自由的偏好本身構成了他們的福利的一部分)的社會來說,政府對個人生活的干預不僅帶來其他的成本而且本來就是一種對於個體福利的嚴重減損,這也是需要算進去的。對於一個對政治不穩定因素高度敏感的社會來說,由於人們損失帶來的社會動盪和政治風險同樣是社會福利的損失(當然這樣的風險首先可能帶來構成決策者本身的損失),同樣有必要被算進去。

2)成本需要反應不同資源的稀缺性。

比如對於醫療資源人均水平相對匱乏的社會來說,就需要照顧這方面的硬性限制;對於社會管理、支持和服務資源相對充沛(比如說日常可以把老人、殘病人士以及各種弱勢群體上門照顧得不錯)的社會來說,這部分資源就可以拿來補償其他方面的資源匱乏;對於社會監控、壓制和規訓資源豐沛的社會來說,同樣可以用這部分資源來彌補其他資源的不足。這幾類資源的稀缺性上的差異同樣在很大程度上決定了各國政府的決策。

3)什麼算是效益。

壽命(注意,談壽命比談“人命”一般認為來得更妥當,畢竟人不死於一種病也早晚會死於其他原因,而一個還有8個月壽命的人跟還有18年壽命的人的死亡帶來的損失是顯著不同的)和健康相對而言是比較普遍承認的。但是除此之外,面子、支持率和政治正當性是否也是一國尤其是大國決策者應當考慮呢?國際上的權勢又如何呢?似乎至少從最大化決策者利益的角度看,我們沒法說這些考慮是不合理的;並且客觀地說,對內的支持率/正當性和對外的權勢或許可以直接間接地貢獻於該社會居民的生活水平和滿意程度。

在這件事情上我並不完全同意 @William 前些天的判斷(儘管我完全同意二元對立的敘事有害無益),因為政策選擇極大地受到決策者的支付函數的影響,而所謂的政治體制究其本質在很大程度上就是對於決策者的支付函數的設計。

4)內生性問題

似乎在衡量防疫的經濟代價時許多模型都嚴重低估了單單是疫情遲遲得不到解決這一點對於市場情緒和期望、人們的日常行為模式、經濟決策的傾向、企業的經營方針等等帶來的負面影響。以瑞典為例,在這個沒有硬性命令要求減少各種日常消費行為的國家,大量的商家和消費者出於自我保護的心理而執行了超前的抑制經濟活動的行為模式。這導致瑞典政府試圖以人命為代價保經濟的策略完全沒有達成目的。

5)成本和效益最終由誰來承擔以及如何分配。

在疫情問題上,比較重要的分配關係有兩個:窮人VS富人,還有年輕/健康群體VS年長/抱病群體。我們分開來說:

i)富人相對而言能承擔更大的經濟損失,有更好的處理風險和應對突發狀況的能力,同時也有更強的風險偏好。面對疫情,相對富有的階層對於封鎖措施的容忍程度總體上遠高於相對貧困的階層(當然個別地看富人也可能有經營流動性和債務等問題),比如中產階級可以在家辦公點外賣並且一般來說可以優先獲得醫療和藥物資源,但是平時就需要冒險掙錢的煤礦工人則遠遠沒有那麼從容。因此,一方面來看,窮人往往更容易暴露在流行病的風險下、健康狀況相對不佳、獲得幫助的資源相對侷限,因此容易成為被疫情傷害最大的一部分人;但是與此同時,另一方面來看,同樣程度的封鎖措施完全有可能首先是窮人沒有能力繼續忍受,這就像是給每個人開徵同等的人頭稅一定是窮人熟悉承受不住。因此貧富之間的差距僅僅是由於傳染病和防疫措施本身的特性就會顯著拉大,這還完全沒有考慮到獲取紓困的難易程度和從股市泡沫裡掙錢的難易程度。

ii)本次疫情的特點之一就是對於年輕健康的人相對溫和(當然很危急的情況也很不少,不過還是要看宏觀統計)而對於年邁體弱的人非常危險。除了進一步擴大不同人口組別之間的健康狀況的差異,還帶來了一個嚴重的問題:對於相對年輕健康的人來說,他們可能需要承擔防疫政策的大部分成本(比如活躍的生活方式和經濟活動被抑制,以及在未來數十年間需要繳更多的稅償還國債),但是減少的死亡則原本也絕大部分不發生在他們身上。因此從經濟學理性的角度來說,對於這部分年輕健康的人而言積極配合防疫措施是不理性的,因為自己承擔了成本挽救的卻是別人的性命(他們可能各自家裡都有老人,但是自家老人的安全取決於整個社區是否安全,而這並不取決於任何一個人自己的選擇)。

考慮C、B兩個國家(顯然所有的架空都是有原型的,但是為了討論的簡便本文討論的是抽象出來的模型,這一點恐怕需要明確強調):

C國體量巨大,醫療資源相對於龐大的人口來說比較稀缺,很容易出現擠兌和大規模崩潰,社會支持和服務系統尚不健全,但是社會控制的系統一直非常發達。C國對於由可能的大量死亡帶來的社會動盪和政治不穩定因素高度敏感,但是支持率並不是一個問題,並且人們習慣於接受比較強的政府干預。

B國體量較小,醫療資源尚可應付但是同樣有被推到崩潰邊緣的風險,社會控制系統極其鬆散,但是社會支持和服務非常成熟健全。B國幾乎不存在爆發大規模社會動盪以至於危險現存統治建制存在的可能,但是對於作為個體的決策者來說支持率是非常重要的問題,並且人們非常抗拒被政府干預。

依據剛才的分析,前者會選擇動用自己足夠強大的社會控制資源來將疫情扼殺在多地同時爆發大規模醫療系統崩潰導致大量死亡產生政治不穩定因素之前,而為此可以承擔短期內的支持率下降並且可以預判人們很快就能學會習慣新的常態化的政府干預的強度。而後者會盡可能在醫療系統尚能招架的限度內滿足人們儘量少受到政府干預的偏好,並且儘量發揮在社會支持和服務方面的長處來代償在社會控制上的短板。C國傾向於快刀斬亂麻,而B國傾向於拖字訣,同樣是非常合乎邏輯的決策結果。當然,二者在具體政策的內容、限度和執行水平上都依然可能會有大量的問題,從而實際效果不一定盡如人意。

那麼在二者的上述策略已經施展了大約一年的時候,假設此時情況是這樣的:

C國內部的疫情已經得到了有效的控制,本土的感染數量和R值都非常之低,死亡病例幾乎已經可以忽略了,各類經濟和社會活動幾乎恢復既往的活躍程度。

B國內部疫情依然在蔓延,儘管局勢得到了一定程度的有效控制,但是感染數和死亡的總數依然不低,並且同時已經付出了長期封鎖的巨大經濟和社會代價。

現在兩國都有了比較充沛的疫苗供給進行施打,分別會選擇將打疫苗的優先權(除了醫務工作者和養老院服務人員等特殊人群以外)配置給什麼樣的群體呢?具體來說,是先給年輕人接種還是先給老年人接種呢?

(在現實生活中有些國家的接種策略看似可以用相關疫苗實驗的人群限制來解釋,但是這樣的解釋是在執果索因,因為在進行大規模實驗的時候選取哪些人群其實都可以,優先在誰身上實驗實際上本身反映的就是計劃中優先給誰打。)

C國的選擇一定是優先給年輕健康者接種,因為C國的目標是減少乃至徹底消除疫情重新爆發起來的風險,而年輕健康者社會生活比較活躍,接觸的人遠遠比年老體弱者多,同一針打給前者遠遠比打給後者來得划算。

B國的選擇一定是優先給年老體弱者接種,因為B國的目標是最小化壽命損失並且在可以成功將壽命損失控制在期望範圍內的情況下盡快解除封鎖措施從而盡可能挽回經濟損失,而年老體弱者比較容易死,一旦他們得到了說得過去的保護,疫情即使在年輕健康的人中間重新大規模爆發也相對而言是小事。

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以上就是我對於現實中一些國家的封鎖措施和疫苗施打策略的解釋。我們可以看到,對於一個統治機器正常運轉的大國(也就是說,不算像特朗普治下的美國這種)來說,沒有什麼重要決策不是精心算計的產物,在這一點上大家遵循的基本邏輯都是相似的。相比於做一些廉價的、高度意識形態化的評價,首先將政府決策看作理性選擇的結果並去推想起背後的原因才比較有意義。

補充一下,對於政治體制和政策方針之間關係的問題,實際上在對比C國和B國時已經體現了——政治體制會通過影響決策者所能動用的資源(社會支持VS社會控制)和決策者作為個體所能承擔的代價(政治動盪風險VS支持率下降風險)以及所追求的效益來極大地影響決策過程和結果。

但是這一鏈條似乎並不意味著從不同的條件(比如急需應對突發重大災難的頻率)到不同整體選擇到反向因果就不存在,而“選擇”(不論是歷史上的還是修辭性的)在每一種情況下更可能佔優勢的制度都意味著同時需要做好承受其他時候的制度性劣勢的心理準備。

CC BY-NC-ND 2.0

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