憨憨說
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在當代社會邊緣掙扎的高敏女子,渴望世界平和,關注國際社會脈動,以文字做媒,連接大世界和小讀者。

【論事】後疫情時代的窮國悲歌

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四月十二日聯合國發布一份公開報告《2022年可持續發展融資報告》(Financing for Sustainable Development Report 2022),此份報告談及COVID-19大流行、區域零星衝突,烏克蘭戰事為全球經濟發展帶來一股強大的壓力,貧富國差距加大、貧窮人口陡增。筆者試圖從其中一個面向:債務和債務可持續性,與讀者分享南亞島嶼型小國斯里蘭卡面對外債危機的膠著與兩難。

四月十二日聯合國發布一份公開報告《2022年可持續發展融資報告》(Financing for Sustainable Development Report 2022,此份報告談及COVID-19大流行、區域零星衝突,烏克蘭戰事為全球經濟發展帶來一股強大的壓力,貧富國差距加大、貧窮人口陡增,聯合國推行數年永續發展目標的成果恐成徒勞。


《2022年可持續發展融資報告》

根據官方新聞稿,富國借債的利率低且容易,反之,許多發展中國家面臨高昂的債務融資成本困境,拖慢這些國家在後疫情時代的經濟復甦,同時也限制他們應對未來變數的緩衝能力。文稿中點出此報告聚焦在國家與國家間的財務鴻溝(The great finance divide),對國際經濟發展現況表示憂慮並呼籲各方採取行動。

《2022年可持續發展融資報告》乃是聯合國跨組織、跨領域的總體性分析成果,整合60多個聯合國系統機構和夥伴國際組織,圍繞著已開發國家和發展中國家間經濟發展不均所遇到的困難和挑戰進行論述。筆者認為可以將此文件分為四個大板塊,分別是第一部分陳述國際經濟現況;再者,簡述國際財務鴻溝現象解釋和對永續發展目標的影響;整份報告最多篇幅在第三部分,透過多觀點探討「財務鴻溝」現象與改進方針;最後,提出未來發展相關之建言。

第三部分又再分為七個面向,從國家公共資源、國內外的私人事業、國際發展合作、國際貿易、債務因素到科技落差等議題去分析現象並討論如何消弭此財務鴻溝。不同面向隱藏的一個核心邏輯是:發展中國家擁有較不穩定的經濟體制、財政狀態,所以在面對2019年新冠肺炎流行病時,從各項數據(公領域的稅收、私領域的投資資本、IMF在2020-2021金援開發中國家之概況)呈現,它們較難恢復經濟狀態,國家的經濟體質也不夠強到可以自行調節回疫情前的水準。

最後,報告建議世界各方在以下三個領域採取行動,讓國際社會裡得以經濟發展穩定、均衡且公平:以債務互換和動用特別款項等手段,協助重債低收入國家提高國家財政負擔能力,並建立長期、穩定的融資體質;稅收治理和國內外貿易政策等資金流走向須符合可持續發展的標準;公開透明化重要數據以利建立完整的信息生態系統,並對主權國家信用、還款能力分級。


窮國的挑戰:借錢難,還錢更不易

在〈債務和債務可持續性〉的篇章裡,根據IMF提供的資料顯示,窮國的借貸利息佔比一國收入的數值和主權利差有上升趨勢。報告中指出,已開發國家儘管債務水平不斷上升,但是近年來用於支付利息的金額卻在一國收入的總體金額佔比有所下降;反之,如筆者在這裡要強調的,不發達國家和島嶼型發展中國家再償債利息佔收入的比例急遽增加。此現象闡明前者和後者兩種國家類型借貸時要付出的成本大有不同。

再者,參考IMF提供的評估國家財政風險方法,儘管發達國家和大多數中等收入國家的短期財政危機風險在 2021 年有所緩和,但大約四分之一的中等收入國家仍處於高風險狀態。更值得注意的是,最不發達國家和其他低收入國家的債務風險評級在此期間惡化。 使用IMF和世界銀行低收入國家債務可持續性框架 (LIC DSF) 的國家中,約有 60%的國家現在被評估為處於債務困境或歸入可能陷入債務困境的高風險群體內。

從上述兩點,不難觀察到,當一個國家有難時,該國的經濟體質的好壞很大程度影響它借錢和還錢所需要花費的成本及面對的壓力。這樣講來有些抽象,筆者認為同樣的運作規則可以在一般社會裡得到驗證。以台灣的金融環境為例,「有錢人」因為有充足的資產,可能現金流穩定、有其他資產可以抵押,也可能信用良好,在與銀行借貸的過程中,往往可以較容易通過審核且償還利息的利率會遠低於「窮人」,拋開發生弊案的可能,銀行願意給予有錢人以較低的成本取得資金就是因為「風險低」。這樣的結果就是導致貧富差距加大,可能延伸出居住不正義、社會缺乏凝聚力、 政治不穩定、犯罪的增加等社會問題。

然,同樣的現象發生在國際社會,我們可以預見的是,窮國越窮可能導致這些國家政治不穩定,經濟系統崩潰等慘況,而在世界連動的現在,筆者認為覆巢之下無完卵,因而特別將這兩點拉出來,目的在於強調經濟全球化的現在,沒有任何一個國家可以獨善其身,低收入國家的債務危機並不僅限於影響區域性經濟,回看歷史幾次經濟震盪,亞洲金融風暴到歐債危機,拖垮的是一個世代人的未來。

聯合國官方宣傳影片

發展中島國的悲歌:被外債打垮的斯里蘭卡

距離台灣航程約五小時的南亞島國斯里蘭卡,正在面臨一場比新冠疫情還要更令人恐懼的戰役——掙扎在外債和經濟衰退的泥淖中。根據斯里蘭卡聯邦政府2022年預算書,該國今年有75億美元的國內債和海外債要支付,但截至3月底外匯儲備僅餘19.3億美元。

《衛報》在四月十一日的報導中指出,斯里蘭卡正面臨著1984年來最嚴峻的經濟衰退,專家認為斯里蘭卡的經濟危機源自過去政府管理不善、多年累積借貸和不明智的減稅措施(Economists say Sri Lanka’s crisis has been exacerbated by government mismanagement, years of accumulated borrowing and ill-advised tax cuts.),這些原因導致斯里蘭卡政府需面對如今外匯存底捉襟見肘的窘況。不僅如此,過去一個月該國的幣值暴跌三分之一,加上數週以來食物、燃料價格飆漲短缺等民生問題,民眾憤而走上街頭抗議,要求總統馬印達(Mahinda Rajapaksa)下台。

斯里蘭卡陷入數十年來最嚴重經濟危機,民眾發動街頭抗議要求總統拉賈帕克薩下台,醫師也上街抗議醫藥短缺。(法新社)

雪上加霜的是,斯里蘭卡醫學協會(SLMA)表示,該國的醫院已經無法取得進口的重要的醫療器械和藥品。更甚有醫生說出,在醫療資源十分有限的情況下,他們需要對病患做出選擇,選擇將資源用在誰身上,而放棄哪個人;如果狀況沒有在這幾天好轉,該情況將會持續惡化,甚至比新冠疫情期間來得更糟。

斯里蘭卡新任財政部長阿里·薩布里(Ali Sabry)在國會報告時指稱,預期IMF將提供 30 億美元,用於支持該島未來三年的國際收支平衡。且同時,該國宣布將停止償還510億美元的外債,準備將錢用在解決當前燃眉之急——必需品的進口。

基於筆者對斯里蘭卡有限的認識,認為該國在某種程度上陷入「債務陷阱」的惡性循環中,也是聯合國此用續報告點出「高成本借貸、低能力償債」發展中國家的經典示例。

另外,若在借貸關係中加入國家戰略佈局,小國的處境變得更加弱勢。

以中國與斯里蘭卡合作建設漢班托塔港為例。斯里蘭卡在2007接受中國援助,於漢班托塔港建立大型深水港,到2017年迫於債務壓力,時任總理同意將南部深水大港及港口周圍15,000英畝的土地出租給合資企業招商局港口控股有限公司(China Merchants Port Holdings Co.),租借時長99年,換取了11美元的回報。到了2021年,又有消息傳出,上一屆斯里蘭卡政府在卸任前,因為無錢償債,又將該租約延長99年,總計租借年限長達198年。

中國並非平白無故將錢借貸給斯里蘭卡,《紐約時報》就曾有文章評論,從一開始選址建港到後續的建設發展,漢班托塔港的建造計劃背後有著中國覬覦的優越戰略位置,依照該文章論者的說法,「中國得以控制距其對手印度的海岸僅幾百英里的一片區域,以及重要的商業及軍事航道沿線戰略立足點」。而當斯里蘭卡無力償債時,作為該國最大債權國的中國,便可在談判桌上謀取他們所需。但這還不夠,因為哪怕中國「得到」他們想要的優越戰略港口,斯里蘭卡的還債夢魘還未結束。

這,即是窮國的悲歌。


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