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下崗的資深公務員,關心公民參與,人力盤點與官僚體制流程的運作。

民主開放透明與官僚預算保密間的衝突與平衡(一)

最近讀到一篇論文,作者透過分析印尼古邦地方政府的預算管理資訊,來衡量當民主價值要求開放透明時,這些預算資訊在官僚預算守密的組織文化下,開放程度的結果。

我一直都覺得官僚體系的運作似乎是一種謎,也彷彿是當年念政治學一開始就學到的黑箱概念一樣,裡面的運作過程始終都透露著不為外人知曉的詭異氣氛,後來在裡面兜兜轉轉了這麼多年,現今看來其實也沒有甚麼特別大的學問,很多都是數字跟程序的綜合體,更多時候是一些斷裂的碎片,沒有實務經驗者,都會陷入彷彿是一片汪洋的資料海,我想這麼多年下來外界還是不太明白裡面的運作過程與邏輯,一方面是官僚保守文化使然不太意願公開很多細節或其中的眉角,另外一方面就是太過細瑣的資料推疊過程,也不容易讓人有耐心去一一解析吧。

文章提及所謂預算資訊包括這四個階段的資訊:(1)預算編制過程;(2)執行與行政採購(3)會計和報告;(4)地方政府預算的變化。

我看到這四個文章中的定義就笑了出來,原來我們跟印尼也差不多,雖然作者沒有過多關於這四個階段訊息的細部解釋,只是反覆講到這些資訊是基於許多法令規章而來的,但我大概能理解他想要講的內容是甚麼。在實務上,以台北市政府為例,關於第一點會有一本預算編制過程的文本報告,但都是流水帳跟數字的彙編本,光看單本是沒有意義的,如果要有意義就要作年度的橫列分析或者縱列的項目分析;第二點更是瑣碎,在每個行政或者工程項目的採購過程文件,有需求書、有契約書、有內部的建議意見表(更秘密)、有執行上的各種報表及稽核表、這些就慢慢往資料海的階段前進,沒有耐心的人通常就在此止步了;第三項我推論應該就是各案的年底結算報告及各會計的審核意見相關文件,這也是瑣碎資料中的一環;最後一項通常就是立法體系或者外界最容易察覺到變化的地方,比前一年多編列或者少編列也都是內部資訊分配攻防及外界所謂監督的重點所在,這方面會產出大量的比對說明文件跟效益說明文件。

作者是透過文件整理、問卷調查跟訪談,以質量混合的研究方法來整理他所謂民主透明跟官僚保守的衝突與平衡點,我覺得這個切入角度很有意思,但可惜作者似乎是站在資料開放的角度來衡量這些衝突與平衡,說明官僚保密預算資料,視其為整個體系不應為人知悉的秘密,而民主價值強調透明則是認為只要開放,自然可以形成透明的環境讓公眾知道這些文件內容,並認為這就達成了民主價值。

我對此的疑問有下列幾點:

第一、就算開放預算文件,問題是公眾看的懂這些文件內容嗎?能從這些文字跟數字的組合體中知悉資源分配過程與相關攻防的眉角嗎?在我看來似乎是比較悲觀的。內行的人都知道,能夠形成於官方文書的數字與內容,都是經過一定程度的修飾與美化,外界很難察覺到這些美化文字與數字背後的邏輯關係。

再者,依此邏輯繼續推演,作者並沒有提供他分析預算文件資料內容,但我推論每份文件內容包括各機關數字收集的年份與頻率可能都不一樣,也就是說有機關可能是用半年一次收資料,有些機關可能是一年一次,即便同一個數字,但可能彰顯的意義就會不同,這就是各國在資料開放時碰到的最大難處,欄位與格式不同,沒有經過資料清洗階段的各項資料,往往只能看著資料嘆氣,無法發揮他應有的效用,這樣計算資料全都是開放的也沒有用。

最後,資料開放是過程,不是目的,開放只能代表部分的民主透明價值,但重點在於資料要能解讀後應用在各個不同的內外環境中:在內部能改善程序流程,讓官僚體系更輕量化、作事情更有效率;在外部環境要能讓民主監督的力道真正透進去官僚體系的資源分配過程中,進而改變資源分配的邏輯跟偵錯、反省及修正到更好的效果,而不是停留在所謂數字變化用一紙文件就可以說明的表面階段,內外環境真能用的上,我認為這樣才真能落實所謂民主價值。

而我們離這個真正的民主價值,路還很長。

資料來源:Reconciliation Model of Transparency Value and Bureaucracy Secretion in Management of Local Government Budget

I. P. Y. B. Pradana

Published 1 February 2015

Political Science

CC BY-NC-ND 2.0

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