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范泓:戰後國民黨「戒嚴體制」下的台灣—— 台灣憲政不尋常路(第一部分)

2013-01-29*自清末新政以來,無數中國仁人志士為擺脫專制、實現民主憲政這一政治理想而上下求索,在前仆後踣中走過了一段段「革命壓倒啓蒙」的彎道之後,中國憲政運動的艱難推進與發展,海峽對面完成了這一重大歷史使命。

儘管一路走來坎坷曲折,夾雜著血淚、辛酸、哀愁與喜悅,對於民主憲政的堅定信念從未放棄過,一程又一程,一棒接一棒,終於走到了今天,「這幾百年來(特別是這一百年)演變出來的民主政治,雖然還不能說是完美無缺,確曾養成一種愛自由,容忍異己的文明社會」,這是民主自由的大方向,努力早晚有成。

二十世紀下半葉的台灣社會,出現過多種政治思潮,其中,以自由主義貫穿始終,成為影響台灣社會演變的重要思潮之一。若從台灣本土源頭算起,最早要追溯到「五四」之前,甚至在清廷割台之初台灣地方人士宣佈成立的「台灣民主國」,已出現過隱約苗頭。整個日治時代,先後出現過不少武裝抗日鬥爭,卻遭到日本殖民主義者無情鎮壓,逐漸退出了歷史舞台。直至二戰結束、日本人投降,1945年10月25日,國民政府正式接受,宣佈台灣「光復」,台灣的政治、文化活動一度重新泛起,但經歷了「二二八」事件、「清鄉」、「掃紅」等重大事件,執政當局對本土自由主義知識分子採取強力鎮壓,致使台灣本土精英人物的政治、文化活動頻頻受挫,再隨著政治局勢的不斷變遷,台灣與過去日據時代的文化、思想傳承出現嚴重斷裂,這一線的「自由主義」對台灣的歷史影響甚微。真正影響日後台灣民主運動的發展,還是隨國民政府播遷到台的「大陸自由主義」。就是說,二十世紀下半葉台灣自由主義的起點,既非來自台灣本土,又非完全來自當時的西方世界,更不是若干書生白手起家,它的基本源頭來自二十世紀上半葉中國大陸的自由主義思潮。

戰後台灣歷史始終存在著兩股力量,相互對抗與角逐,一為代表統治者(國民黨執政當局)的公權力,一為代表台灣民眾與來台自由派知識分子共生的反抗力量,這兩股力量長期較量,經歷了從戒嚴到解嚴、從組黨到民主化的漫長時光,終於譜寫出威權時代「台灣民主憲政」的動人篇章,在中國百年憲政運動史上寫下驚心動魄的一頁。

與台灣有關的三次「戒嚴令」

1945年8月,日本宣佈投降,台灣人莫不歡欣鼓舞,從此脫離日本殖民統治,期待台灣人能掌握自己的命運,並治理台灣。這種政治期待,未過多久,即遭破滅。1945年至1949年,台灣處於「中國一省」的時代,權力主要集中於行政長官和省主席手中。1945年來台接受的第一任行政長官陳儀,在訓政體制之下,奉中央之命總攬台灣行政大權(時為台灣行政長官公署,兩年後改為台灣省政府),且因兼任台灣省警備總司令而擁有軍事權,雖不能像日治時期總督享有委任立法權與司法行政監督權,仍有地方自治法規的制定權。1947年5月魏道明(前駐美大使,時為立法院副院長)出任台灣省主席,未兼警備總司令,權力相對小一些。1949年1月,陳誠(一級上將,之前為東北行轅主任)接替魏道明任台灣省主席,既兼警備總司令,又是國民黨台灣省黨部主委,權力遠甚於陳儀。此時台灣地方選舉開放程度較之戰前要廣,只是地方議會對行政部門的制衡力量較為薄弱,難以真正監督在台的執政當局。

1947年發生「二二八事件」,使台灣人傷心絕望。國民政府非但沒有採取「安撫民心」之策,反從大陸調兵鎮壓,造成台灣人死傷累累。此種深刻傷痕,埋藏心底,久不能愈合,成為最大的政治禁忌,正義無法伸張,苦難無法理解,冤屈無法上訴,阻礙了統治者與台灣人民之間的交流,轉而化成日後矛盾衝突的根源之一。日治時期「台灣人」與「內地人」之分,戰後轉變成「本省人」與「外省人」的族群意識,以當時台灣人口分布情況來分析,被稱為「本省人」的三個族群約佔百分之八十六,其中福佬族群約佔百分之七十,客家族群約佔百分之十五,原住族群約佔百分之一,至於「外省人」只佔百分之十三點多,在事實上,形成了由少數人統治和壟斷整個台灣社會的緊張局面。

台灣「二二八事件」,除在政治和情感上對台灣民眾造成嚴重傷害之外,國共兩黨政權之爭波及台灣島。1946年,國民政府制定了《中華民國憲法》,中共和同路人民主同盟既不參加「制憲國大」,亦不予承認,兩黨政權之爭由此漸趨「白熱化」,最終導致武力相向,內戰不幸發生。為應因內戰之急,國民政府於1948年5月10日公佈《動員戡亂時期臨時條款》(以下簡稱「臨時條款」),凍結了憲法的部分條文,以非常時期之「措施」試圖達到動員全民戡亂,消滅中共的目的。這一年底爆發的「淮海戰役」(徐蚌會戰)是二次大戰結束後,國共兩黨勢力消長的一個重要轉折點,蔣介石委任陳誠出任台灣省主席,即有整頓台灣、為其政權預留退路的用意。

1948年4月上旬,台灣大學、省立師範學院發生學潮,警備總司令部拘捕若干左傾學生(其中確有不少中共成員),此即台灣教育史上的「四六事件」。1949年5月20日,當局實施戒嚴,剝奪言論、思想、出版、結社遷徙等自由。6月21日,頒布《懲治叛亂條例》,法令明文規定將意圖以非法之手段顛覆政府而著手執行者處以死刑,預謀者處以有期徒刑,藉此來嚴懲「叛亂分子」。11月2日,行政院會議將台灣省劃定為戒嚴接戰地區,因此有關接戰地域內的權限歸屬軍事機關。1949年成立的「政治行動委員會」,成為肅清在台共黨(外加政治異己)的機構,1950年6月13日,公佈《戡亂時期檢肅匪諜條例》,以「檢舉匪諜、人人有責」等動員方式,以維持社會秩序和政權安定。

國民黨政權將台灣作為「反共復興基地」,以政治安定為第一考慮,在大陸時期頒布的法令,不久即擴大到整個台灣島,並且更形嚴苛。當局所頒布的「戒嚴法」,成為控制台灣社會最嚴厲、也是收到震懾作用的手段之一。上世紀五六十年代,以肅清「匪諜」為由,製造出許多「不當軍法審判」的政治冤案(其中不乏中共在台外圍組織被破獲,如「台灣民主自治同盟」即為一例),動之以極刑,造成人心惶惶,整個台灣社會籠罩在一片肅殺氣氛之中,「人民不能享受自由空氣,徒有實施憲政法治之名,卻是在政治干預、威權統治之下,國民黨長期一黨獨大,掌控全台灣的實況,被稱為戒嚴體制或威權體制」;

台灣當局憑藉「戒嚴法」、「刑法內亂罪」、「懲治叛亂條例」、「檢肅匪諜條例」等法律與行政命令,包括對情治單位與司法(特別是軍法)部門的高度控制,導致政治上的「白色恐怖」。使無數人遭到當局以「叛亂」罪名,被逮捕、拘禁、審問和懲罰,更有甚者,許多指令直接來自於最高當局,從台灣「行政院、研考會、檔案管理局」允許查閱的史料中可窺知一二。

1954年台南開元寺僧證光法師(高執德)被控連續「藏匿叛徒」、「明知為匪諜而不告密檢舉」等罪名,原被判處有期徒刑十二年(《台灣省保安司令部判決》(43)審三字108號),蔣介石以高執德「罪情甚重」為由,指示「應發還嚴為復審」,經軍事法庭復判,被改判死刑。1950年,前「總統府」參軍徐會之(黃埔一期)涉嫌「叛亂」,原被判刑五年,公文送到蔣介石手中,蔣親批「應即槍決可也」。《蔣中正總統檔案》(俗稱「大溪檔案」)中同樣不乏這方面相關史料,1949年11月7日,台籍「監察委員」丘念台在《台灣省民意考察報告》中指陳「特工人員太多、太濫,動遭嫌隙拘捕」;從1950年1月至11月間,台灣省保安司令部共審理了「匪諜案」二百三十件,一千五百二十人被捕。這種大規模的整肅,令人透不過氣來,台灣民眾對「島上無所不在的恐慌(bugaboo)都有一種近乎非本能的反應」,「這種恐怖感統治了所有正常生活,已達到食不知味,睡不知覺的地步」。或許除了蔣介石父子之外,沒有一個人可以保證自己的生命安全,前「總統」嚴家淦一度也被懷疑有「匪諜」之嫌,更遑論他人。

國民黨政權頒布的「戒嚴令」,固然有複雜的政治背景,但為了應對非常事態,卻超越平時的憲政架構,在事實上成了政治問題,不再是單純的法律問題,「一旦宣佈戒嚴,無論實施範圍多小,統治者隨時可以國家安全為名,維護並鞏固統治者的權力基礎,對於強調制衡的民主政治,無疑是個負面因素」。

上世紀四十年代末以來,與台灣相關的「戒嚴令」主要有三次:第一次是「二二八事件」發生當天,在台北市實行臨時戒嚴,3月1日十二時予以解除,但集會遊行仍暫禁止;不過,此次戒嚴令與其後的長期戒嚴無關;第二次是1948年12月10日,根據「臨時條款」,經行政院會議之決議所頒布的全國戒嚴令,台灣並不包括在內,直到1949年11月2日經行政院會議之決議,才將台灣划為「戒嚴接戰地區」。但問題在於,11月21日代總統李宗仁稱病飛離大陸,蔣介石宣佈引退已有數月,此一全國戒嚴令,1950年3月14日經立法院會議之決議予以追認手續,卻沒走完「總統」宣告最後一道程序;第三次是在1949年5月19日,台灣省警備總司令部頒布的「台灣地區緊急戒嚴令」,並未說明其法源依據何在。若根據「戒嚴法」,應由這個地區最高長官發佈此令,屬於「戒嚴法」第三條之臨時戒嚴,需提交「立法院」予以追認。台灣學者遍查「立法院」會議議程、速記文字或公報,沒有發現此項「追認」的任何記錄;若根據「臨時條款」,應由「總統」簽署並予宣佈,《總統府公報》中也查無此記錄。就是這樣一個在法律程序上存在若干瑕疵的「戒嚴令」,在台灣實施長達三十八年又五十六天,1987年7月15日零時才告終結,成為世界上持續時間最久的戒嚴。歷史的捉弄,莫過於此!

「戒嚴體制」的逐步建立

台灣戰後「戒嚴體制」的建構,不僅限於頒布戒嚴令,還有各種冠以「動員戡亂」、「戡亂時期」、「非常時期」之名的非常法制,與國民黨宣佈結束訓政,成立聯合政府,所推行的「憲政體制」背道而馳。1946年11月15日至12月25日,在首都南京舉行的中華民國憲法制憲國民大會(簡稱「制憲國大」),雖有台灣省代表參加會議,但這部「憲法」顯然不是為台灣量身打造,而是為施行於中國大陸而構思擘劃的。從這個角度來講,《中國民國憲法》之於台灣,「可能既不合身,又不合用,更不合宜」,這是一部分台灣學者的看法。

一般而言,台灣戒嚴的內容大體包括這幾個方面:非軍人受軍法審判、集會遊行、出入境行動自由、通訊、私槍、言論及出版等管制。在戰後戒嚴時期,執政當局的威權體制逐步確立,並在黨、政、軍、特環環嚴控之下,幾乎難有突破的空間。在眾多政治案件中,尤其以「非現役軍人受軍法審判」最為惡劣不堪,基本人權無法得到憲法的保障,從而引發長期爭議。1947年12月25日正式施行的《中華民國憲法》第九條明文規定「人民除現役軍人外,不受軍事審判」,台灣當局動輒以「匪諜」和「叛亂」罪名,鎮壓逮捕異議分子,其主要「法律依據」是《戒嚴法》第八條和《懲治叛亂條例》第十條的規定,即「戒嚴時期接戰區域內,關於刑法上內亂、外患等罪,軍事機關得以自行審判或交法院審判之」;「犯本條例之罪者,……在其戒嚴區域犯之者,不論身份概由軍事機關審判之」。

1960年9月震驚海內外的「雷震案」,是眾多政治案件中最具代表性的一個違法大案。此案的「政治構陷」手段,與1955年「孫立人案」如出一轍。但此案的法律處置過程,還是在事實上造成對人身自由的直接侵害,所謂的「法律正當性」並不存在,而且,同樣出現在其他「白色恐怖」個案之中,即:非軍人被交付軍事審判,「幾乎是戰後台灣戒嚴時期政治案件的共同‘結構’,以文賈禍亦是如此」。「雷震案」不僅違反《中華民國憲法》第九條之規定,也違反了《中華民國憲法》第八條第一項「保障人身自由的規定」;「提審權」作為重要的「補救」途徑之一,在此案中被完全剝奪,以致無法轉交司法機關「正當審理」,只能聽由軍事法庭「不當審判」。當局所依據的恰恰是《戒嚴法》第八條、《懲治叛亂條例》第十條。1948年4月,國民政府修正公佈的《提審法》第一條規定:「人民被法院以外之任何機關非法逮捕拘禁時,其本人或他人,得向逮捕拘禁地之地方法院,或其所隸屬之高等法院聲請提審」,根據這一規定,雷震非現役軍人,該案當交地方法院予以審理。雷震夫人宋英(時為監察委員)根據憲法第九條以及提審法第一條之規定,分別向台北地方法院和高等法院聲請提審雷震,卻遭到了駁回。

台灣軍法審判的「合法性」一直遭到質疑。1980年「美麗島事件」軍法大審時,辯護律師謝長廷當場質問審判長:被告的都不是軍人,根據憲法第九條規定,除現役軍人之外,不受軍法審判,為什麼他們來這裡接受軍法審判?審判長聲稱根據《戒嚴法》,謝長廷說:戒嚴有好幾個戒嚴令,到底要根據幾年幾月幾日的戒嚴令?請審判長告訴我們,我們才能辯護,不然,今天老百姓突然來到軍事機關會覺得很奇怪!

不僅如此,「雷震案」始終受到來自最高當局的「行政干預」,1960年10月8日,蔣介石直接介入此案,為審判定調,「刑期不得少於十年」。儘管「監察院」雷震案調查小組認為此案在偵訊過程中「有諸多不合」,提出並通過了「糾正案」,然而不幸的是,「深知政府制裁雷震決心如鐵,自非監察院所能輓回」。「行政專權」在戒嚴時期對提審制度進行強力干涉,成為威權時代一個重要特徵,民進黨第二任主席姚嘉文因「美麗島事件」入獄十二年,他後來在《從法政制度看白色恐怖》專文中指出:「提審制度在戒嚴時期,根本不發生作用。……沒有一個法官敢依據法律向軍事法庭進行提審受拘禁之人犯的程序,‘提審’通常是備而不用的程序,有提審制度存在,任何機構官員在進行對人民之逮捕拘禁時,都會有所顧慮。當軍事法庭及地方法院、高等法院都隸屬於行政院時,‘行政專權’即會出現,‘司法制衡’亦無功能」。

國民黨政權強調1949年的戒嚴是為避免台灣被共產黨「赤化」所採取的緊急措施,這是歷史事實的一部分,但並不能構成「戒嚴」長達三十八年之久的法理依據,任何一個國家,「是否進入非常的緊急狀態,必須考慮到‘明顯而且立即的危險’(Clear and Present Danger)的原則」。國民政府播遷來台最初一兩年,前途確實不甚樂觀,失去大陸的陰影揮之不去,其地位與安全,岌岌可危,美國中央情報局1949年10月作出估計:只要美國政府不積極給予軍事援助,1950年底台灣將落入共軍的支配之下。1950年1月12日,美國國務卿艾奇遜表示美國的遠東防衛線為阿留申群島、日本、琉球群島等,台灣不在這條防衛線內。同年6月,朝鮮戰爭突然爆發,形勢發生逆轉,美國介入台海安全事務,派出第七艦隊巡防台灣海峽,以避免中共武力攻台,國民黨政權得以穩住了陣腳,並透過「內部改造」完成對黨政軍的全面控制,不久即與美國簽署了「中(台)美共同防禦條約」(1954年12月3日),「也就是說,最晚到了1954年底,台灣已無‘明顯而且立即的危險’」,甚至是轉危為安,戒嚴的「必要條件」已不復存在。

戰後台灣較早論述戒嚴問題的言論來自雷震主持的《自由中國》半月刊,以「監察委員」陶百川1956年撰寫的《貫徹法治壽世慰親》一文最為直接,該刊其他一些論述文章,「僅止於略述戒嚴使一般人的自由受到一些影響,並未觸及對戒嚴體制的批判」。陶文認為「我看解嚴恐不可能,但是技術上確有改革的必要。戒嚴法分戒嚴地域為警戒地域和接戰地域,台灣本島似乎應該是警戒地域,一切不妨放鬆一點。……其實台灣治安鞏固,人民守法,不比當年大陸時代,用不到再‘軍法從事’」。上世紀六十年代,因「雷震事件」批評政府的言論明顯減少,鮮有公開挑戰「戒嚴」的言論出現;直至1979年底「美麗島事件」發生後的數年間,關於戒嚴令廢存問題的討論才日趨激烈,其中不乏支持戒嚴為當局辯護的聲音,主張取消戒嚴的一派人士則認為:政府長期施行戒嚴,破壞了民主憲政常規,侵犯憲法所賦予人民的各項自由與權利,使台灣在國際上的「民主形象」受到損害,為台灣安全、防止「中共的顛覆」,「戒嚴並不是唯一的手段,可另行訂定法律嚴格執行,不一定非行戒嚴不可」。

到了上世紀八十年代,台灣「立法院」對於戒嚴問題的討論,是多重因素交互影響的結果,一是經濟發展獲得成功,人民所得大幅度提高,整體生存環境較之前二三十年不可同日而語;二是「立法院」增補了九十七名立委,「由於成員的改變,不但使質詢的數量倍增,所討論議題的層面也更廣,對戒嚴與解嚴的論辯益形熱烈而深入。但是,不容諱言的,來自島內外要求民主開放的輿論及反對運動的壓力,也是促成蔣經國推行解嚴、容許新的政黨成立、開放報禁等政治自由化政策的重要原因之一」。

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