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邵建:大政府更需要法治

2014-10-20*近日《金融時報》發表英國劍橋大學政治學教授戴維·朗西曼的一篇書評《福山的良治社會三要素》,它評論的是美籍日人學者弗朗西斯·福山的新著《政治秩序和政治衰落》。福山的專著尚未翻譯,無從閱讀。但根據該評論,「一個秩序良好的社會需要三個構成要素:強政府、法治和民主問責;而且三者缺一不可」。同時,這三要素也是一種價值排序,正如法治在民主之前,強政府又在法治之前。

福山新書甫出,國內就有輿論叫好。新書看不到,但戴維·郎西曼的評論可以看到。10月13日剛看到《福山的良治社會三要素》,10月14日就看到了這樣的標題《福山給出順序,強政府、法治、民主》,認為「三者的順序至關重要,民主並不是第一位的,強政府才是」。緊接著15號,我們又看到了這樣的標題《美教授思考‘強政府’因對美國政治衰敗失望》。這是一陣小小的「福山風」,其中意味深長。

福山對強政府的強調,在於他對美國現實政治的不滿。他在近期美國《外交》雜誌發表長文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》。本來強政府不屬於制度環節,與制度有關的兩個因素就是法治與民主。只是美國政治是憲法政治,「現代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應政治制度的三個基本類別:國家、法治和民主。」行政部門用權力去執行法規、實施政策;司法和立法部門的權力制約行政權力,以確保公器公用。由於美國一向有對政府權力缺乏信任的傳統,故一直強調司法和立法對國家的制約,這樣便導致法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當功能,致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。今天的美國,法院已不是對政府的制約,而是成為政府變相擴張的替代品。因此,福山就美國政治的衰落(更準確地說,是政府行政分支的衰落),就病把脈,作出了這樣的診斷:「事實上,美國當今的問題是法治過了頭、民主過了頭,而國家能力沒跟上。」因此他開出的藥劑,第一味便是強政府,司法(法治)、國會(民主)都放在了後頭。

一國有一國的問題,在福山眼裡,美國的問題是政府三個分支失衡,司法和立法的強大,致使行政成了弱勢。在工作效率的層面上,顯示出國家能力低下。但,福山由此開出以強政府打頭的藥方,並不具有普遍性。如果它是適合美國那樣的憲政民主國家(就這也要打問號),它難道也會適合那些威權主義和極權主義的國家麼(它們本來就只剩下一個強政府)。這不是一個放之四海而皆準的價值排序(甚至這樣的排序本身也未必沒有問題)。尤其脫離福山的論述語境(法治過了頭、民主過了頭),簡單而一味地突出強政府,至少對中國政治來說,沒有什麼意義。

中國歷來就是一個強政府,這恰恰是福山對中國的看法:中國因其帝國歷史而擁有一個強大的中央政府(可往上追溯幾千年),但其法治和民主問責方面較弱。如果按照三順序,我們今天的價值追求,就不單是對社會來說已經夠大的強政府(更準確地說是大政府),而是應該用力於其後兩個因素。當然,就後兩個因素言,法治的確應當先於民主而不是相反。沒有法治框架的民主,不但會陷入族群或社群紛爭不已的街頭政治,並且容易導致社會分裂以致混亂失序。可以想一下2000年的美國大選,布什和戈爾之間的選票紛爭,最後由最高法院作出裁決。敗選的一方居然能夠和平接受。也就是說,美國所有的政治問題,最後都可以變成一個法律問題。這是這個國家的法治習慣使然,也是它長治久安的根本。再想想泰國紅衫軍和黃衫軍因民主問題的長期紛爭吧,這還是一個有著君主傳統和穩定秩序的國家。如果放在本土,那未必不可以直接演化為兩軍對抗,而且是以民主的名義。

所以,在今天,中國政治的任務首選就是法治。依法治國,體制自身也意識到它的重要。其重要在於,它恰恰是針對強政府的,是要為強政府套上一個制約它的籠頭。如果強政府可以顯示國家能力,它應該主要是應對戰爭、自然災害、大規模疾病傳染或突發事件的能力。然而這是社會生活的非常態,此種情形下,政府是可以權宜地也是短暫地採取它所應當採取的各種方式,社會亦無法以法治或非法治相責。但在正常的社會生活中,政府把它在特殊情形下的權力運用於一般社會治理,對社會進行全方位的管控,如我們長期以來的那樣;那就不是強政府,而是大政府。這時就需要法治管控政府,使它變小,變成一個有限政府。今天我們推進依法治國,無他,就是要打造一個有限政府,以使過往那種全能型的政府完成相應的政治轉型。

當然,福山的強政府的含義,還有一層是強調政府行政的工作效率。在美國,按福山看法,它是過多受控於國會和法院而導致行政效率低下。設若中國亦有此種情形,緣由肯定不是橫向的法院和人大,而是來自中央政府和地方政府的上下關係。這其實也是中國的一個老問題。比如20世紀20年代的北洋政府,政令不出北京城,中央政府權威不足,號令往往流於空紙,效率當然低下。今天,我們其實也有類似的口訣,至少「上有政策下有對策」,說的就是各級地方政府。所以,強政府在任何意義上都不應是對社會而言,而且強政府必然導致弱社會。它的用力,即使根據福山,也應該在權力系統內部調節,尤其是上下行政關係之間。所謂上行不能下效,是權力和權力之間的關係,不要把它誤讀為權力和權利之間的關係。

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