楊政賢
楊政賢

香港|人權|勞工|資訊安全|道德時裝 Clean Clothes Campaign 東亞幹事,國際特赦組織香港分會主席

[土地問題] 收回土地司法覆核風險高? 哪裏高?

大家好,我昨天在香港明報刊登了一篇文章,討論香港政府收回發展商囤積的土地,究竟是否會遭到大量司法挑戰。這篇文章的背景,是香港政府發起了為期五個月的公眾諮詢,要社會就未來的土地供應作出抉擇。其中一個方法,是開發四大發展商手上囤積的一千公頃土地。要開發這些土地,政府可以選擇賠償收回土地,又或是選擇用「公私合營」模式(Public Private Partnership) ,把部份規劃權讓給發展商,以換取發展商讓出手上部份土地作公共用途。儘管政府過去經常使用收回土地的方法進行發展,但今次卻指收回土地會招來司法挑戰,明顯是想採用上述第二個發展方法。這篇文章,就是用司法覆檢的角度來拆解這個迷思。

https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20180726/s00012/1532542595841

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收回土地司法覆核風險高? 哪裏高?

若有人怕電話爆炸而拒絕打電話,或者怕地鐵出軌而不敢上街,我們會說這個人是偏執狂,因為往績告訴我們,這些事情發生的機率幾乎為零。同樣地,明明政府在《收回土地條例》的司法覆核挑戰中8戰8勝,可以零風險重新規劃地產商手上多達1000公頃的閒置、荒廢、投機用的珍貴土地,林鄭月娥卻說因為怕司法覆核而自廢武功。這要不是偏執狂,就是誇大風險。

團結香港基金在上星期撰文,再次重提相似論調,指收回土地的司法覆核風險高於坊間評論(註)。有趣的是,文章所用的證據,恰好證明發展商能成功挑戰政府的機會微乎其微。

他們指,「私有產權」在九七前沒有寫入香港人權法案,在九七後被加入《基本法》,因此政府在九七後若因收地觸及財產權,「將受到嚴格法律審查」。讀到這處,筆者不禁懊惱:難道不寫入基本法,私有產權就不會受到法律保障嗎?九七前的香港不尊重私有產權嗎?如果九七前的香港沒有高度保障私有產權制,中國政府又何須設計「一國兩制」出來,把香港從當時奉行公有制、承包制的中國大陸區分出來呢?

希慎案沒有肯定財產權優先

團結香港基金一文落墨最多的地方,是用2016年終審法院對希慎告城規會一案,嘗試證明政府在收回土地時會遇到同樣挑戰。當年事件經過是這樣的:城規會在銅鑼灣加設多項高度及建築限制;作為銅鑼灣大地主,希慎不滿決定入稟法院,上訴庭覺得案件不觸及財產權,但基於其他行政法理由,將原有規劃草稿發還城規會。

那麼,希慎又為何繼續上訴到終審法院呢?原來是希望終審庭釐清,城規會在規劃時究竟是否觸及基本法列明的財產權,又應該用什麼原則來平衡各方權益。結果,終審法院推翻了下級法院判決,認為財產權應納入規劃考慮因素之一。直覺上,這好像是說城規會輸掉官司,當日甚至有傳媒誤用「城規會違憲」報道,及後更正。但事實上當時爭拗的要點根本不是城規會建築限制的對與錯,而是釐清城規會應按什麼標準去平衡規劃和財產權等權利,又在什麼情况下業權人可以對城規會的決定提出司法覆核。

終審法院審訊期間,城規會和希慎各自提出一種規劃標準。城規會認為,它只需證明措施有合理基礎,便可以合法地為建築物設下限制;希慎則認為,城規會除了需要證明措施合理,亦要證明措施沒有過火。而終審法院最後採納了誰的倡議呢?是城規會!團結香港基金一文的作者是讀法律的,他沒可能不知道,終審庭判辭第129段寫道:「除非法庭相信城規會的規劃措施明顯沒有合理基礎,才會作出法律審查。」若業權人要提出法律挑戰,就先需證明政府的措施沒有合理基礎。

換言之,團結香港基金嘗試用希慎案說服大家,收回土地這類觸及財產權行為會受到嚴格法律審查。事實剛剛相反:希慎案正正說明,只要證明平衡社會利益,觸及財產權的合理行為一般不會受到嚴格法律審查。

收回閒置廢地 有何不合理

政府和友好智庫日夜製造「收回土地風險高」的輿論。若他們真的認真對待法律,就應該說明,究竟用合理賠償來收回囤積廿年的閒置土地資源來興建適切居所、復耕農地、造福社會,有何不合理?8戰8勝、風險近乎零的收回土地條例,在他們的想像下,究竟會多出10%、20%還是50%的風險呢?

收回土地條例與財產權從不站在對立面。只要有合理目的、收回土地符合目的、收回土地的計劃有合理基礎,就已經能符合法庭訂下的「相稱性原則」。政府收地前會訂明其公共用途,並為收地範圍及方法提供合理基礎,避免法律挑戰。《基本法》第105條寫明,政府要保證「依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」,既有合理的發展計劃,亦有合法賠償機制。筆者想請教一下:究竟發展商還有什麼合理基礎挑戰政府呢?

最後,撇除法理討論,我想講出一個簡單事實:發展商囤積土地,任由良田變成荒地,這不是3年、5年的事,而是以10年、20年計。多年來升值的地價,收回土地已為發展商帶來可觀收入。林鄭和友好智庫倡議公私營發展,在沒有詳細整合的規劃下,只將就發展商囤地位置,由政府埋單送基建,斷送為香港市民營造符合生態狀况、以人為本的社區規劃權給發展商,這才是最沒有合理基礎、最不公平的做法。

註:葉文祺、薩忻琳〈論收回土地條例及私有產權〉,2018年7月17日《明報》(bit.ly/2LhpauA

作者是創建香港項目主任、香港大學人權法碩士

CC BY-NC-ND 2.0

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