孫迦陵

《觀察者網》專欄,經營《中東新聞》Podcast,曾負笈科威特習阿拉伯語。

從25年合作計畫到伊核協議,中國扮演什麼角色

自拜登就任起,伊核問題便經歷了過山車般的劇情走勢。與特朗普的單邊重拳相比,各界普遍對拜登的“多邊主義傾向”抱有希望,認為其既能重回世界衛生組織與巴黎氣候協定,那麼面對被特朗普摧殘的伊朗核協議,定也是重返在望、只待時機。


這般期望伴隨拜登行動次次高漲,從其凍結特朗普批准對的沙特與阿聯酋軍售案、宣布不再支持沙特介入也門內戰,到上任後近一月才與以色列總理內塔尼亞胡通話等,外界每每預判美國下一步即是重返核協議,現實進展卻總不盡如人意。拜登看似謀定而後動,實是進退維谷、騎虎難下,不僅在伊核問題上來回迷走,亦在中東戰略上漸失主軸。而之所以會有此般現象,關鍵便在伊核協議所暗藏的地緣與內政難題上。


由美國視角觀之,“撤出中東”乃是奧巴馬定下的亡羊補牢之舉,意在讓美國擺脫地緣泥淖,自中東認賠殺出,好將力量用以回防亞洲、圍堵中國。在此脈絡下,美國開始了逐步撤軍的進程,並聯合多方與伊朗共同簽署核協議,象徵美伊雙方的對峙降溫。然而當特朗普帶領美國單邊退出後,事態便逐步複雜起來,拜登如今的進退不得,既有來自沙特與以色列等傳統盟友的掣肘,更受特朗普主義、共和黨人的內部牽制。


而就在拜登進退失據際,新的夢魘隨即而至:經歷2016年以來的多時沉潛後,中國與伊朗的25年全面合作計畫終在3月27日塵埃落定。對伊朗而言,其欲藉此敲打美國,逼迫拜登坐上談判桌,更替未來的戰略重心移轉預留能動空間;對中國來說,此舉既象徵己身在伊朗的耕耘深化,亦是嘗試提出中東新政策的藍圖一角。計畫簽署之際,恰是新疆棉花爭議酣戰之時,中伊此舉自是深意別具,亦打亂了拜登應對核協議的步調與節奏。


4月6日,伊朗核協議聯合委員會在奧地利維也納舉行會議,中國、法國、德國、俄羅斯、英國、伊朗與美國皆派代表出席,討論如何促成美國重返協議,同時撤除對伊朗的相關制裁。會議的召開暴露了美國的讓步與急切,對此發展,中伊早前簽署的25年全面合作計畫自是起到關鍵加成作用;然而儘管伊朗總統魯哈尼對外宣稱:維也納會議為挽救核協議“開啟了新篇章”,隨後的僵局仍凸顯重返之路的道阻且長。


歸根結柢,伊核問題所牽引出的後續挑戰,不僅是美國的考驗,亦象徵伊朗位處東西夾隙間的戰略抉擇。2015年核協議簽署時,中國僅是成員之一;行至今日,在美國猶豫不決際,中國已然坐到了棋盤前方。


美國:默許不默許,這是個問題


綜觀此次維也納會議的各方立場,美國與伊朗的最大分歧,乃在制裁的解除程度上。美方表示,其準備解除“與伊核協議不相符的制裁”,意即撤銷2018年5月後所追加的相關施壓;然而伊朗一方顯然不願輕易妥協,並開出了自己的條件:美國必須解除2017年以來對其實施的所有制裁,包括2017年8月頒布的《美國敵對國家制裁法案》(CAATSA)。然同受此法制裁的尚包括俄羅斯與朝鮮,美國自然不願輕輕放過,僵局由此而生。


回顧過往,美國針對伊朗的立場反覆、萬千思量,大抵圍繞一大靈魂拷問打轉:究竟該默許伊朗崛起至何種程度?而會有此一問,則與近代中東的地緣格局變動息息相關。1979年伊斯蘭革命爆發前,伊朗曾是世上最親美的國家之一,巴列維政權得益美國支持,而能累積一定程度的發展紅利,但長年唯美是從的態度,亦為己身覆亡吹響號角。1979年的政權更迭,在美伊之間劃出了深長創口,伊朗亦由此搖身一變,成為中東的反美象徵。


但若僅是意識形態之爭,美國尚無須如此擔憂,畢竟革命結束際,伊朗面臨資金大舉外逃、國內反對勢力暗流湧動的窘境,其雖高舉“輸出革命”的意識形態,實則根本無力為之。然而伴隨2003年的伊拉克烽火,美國在成功推翻薩達姆政權際,亦親手拆毀了牽制伊朗的地緣防火牆,波斯雄獅終於能自8年兩伊戰爭的夢魘中驚醒;此外伊朗革命後首任最高領導人霍梅尼於1989年逝世,繼任的哈梅內伊(Ali Khamenei)未有如前者般的政治威望,自然更需軍功以鞏固己身的執政正當性。


上述兩大脈絡交織作用下,伊朗開始了地緣外擴的長征,並恰好碰上阿拉伯之春、伊斯蘭國崛起等特殊時機,各式內戰、跨界衝突供其發揮。早年其僅在黎巴嫩握有“真主黨”這一籌碼,但波斯獅爪如今業已伸入也門、敘利亞、伊拉克等地;除此之外,納坦茲的鈾濃縮設施亦於2002年遭外界披露,“伊朗核問題”遂成國際熱點之一,並引發了周遭各國的忌憚與不滿,沙特與以色列尤其嚴重。


美國一來須維護自己樹立的道德高地形象,二來須顧及沙以兩位中東盟友的安全感,三來欲雪宗教勢力革命奪權之恥,故而竭盡所能地壓制伊朗核科技發展,從暗殺科學家到實施網路攻擊,各式偷襲層出不窮,甚至已到不顧形象的境地。特朗普上台後,伊核協議又被抹上“黨爭”陰影。在民主黨與共和黨相爭的背景下,特朗普欲摧毀民主黨外交遺產,不惜推翻奧巴馬對伊朗的“接觸與施壓”政策,改行“極限施壓”,核協議自然成了首要祭品。


時至今日,拜登雖有意延續奧巴馬的對伊路線,局勢卻已遠比過往複雜:沙以兩國不願美國默許伊朗茁壯,沙特一方要求成為核協議的新成員,以色列則在維也納會議期間動作頻頻,不僅襲擊伊朗貨船,更以病毒入侵伊朗,致使納坦茲核設施大規模斷電;而放眼美國內部,特朗普主義者、共和黨保守勢力則持續裹脅拜登,要求其須對伊朗展現強硬態度,在日漸極化的美國政治環境中,拜登自要為民主黨下任總統大選考慮,故而不敢輕易冒進。


綜上所述,美國雖總距重返核協議“一步之遙”,卻也難邁那“臨門一腳”。默許伊朗崛起、回防亞洲的背後,是中東盟友與政壇內部的重重掣肘。



伊朗:向東看,抑或戰略轉向?



然而縱使步履維艱,美國仍派代表參與維也納會議,並以“穿梭外交”的方式,釋出善意與讓步訊號,國際氛圍亦隨即熱絡起來,不僅歐盟於4月10日發布聲明,表示負責研究解除制裁和和領域措施的專家組一致認為6日以來的各項交流“富有建設性”,韓國總理亦於4月11日抵達伊朗,欲協商解決特朗普追加制裁後,被凍結在韓國銀行的70億美元石油貨款去留問題。


細究拜登加入維也納會議的初衷,其或有意摸著石頭過河,又或僅為虛晃一招、拖延至上,未必真有立即重返核協議的意願;但局勢發展至今,各國的翹首以盼顯然已將其拱上另一種騎虎難下的境地:美國若一意孤行、不願重返,則國際最終恐將各自解凍對伊制裁,正如美國大選前夕,特朗普無力迫使歐洲各國同意聯合國續行對伊朗的武器禁運般。如此假設在過往或許不易實踐,但在中國與伊朗簽署25年全面合作計畫的當下,美國已難安坐白宮、自欺欺人,彷彿世局不曾變化。


而回顧中國與伊朗的結盟之路,美國的錯誤決策可謂居功厥偉。在過往的中伊互動範式中,美國始終扮演制動角色,中國雖自2007年起成為伊朗最大貿易夥伴,雙方更在2009年簽訂價值170億美元的經濟合作協議,中國卻總是行動低調,顯然不欲在美國帶頭制裁伊朗的氛圍下橫生枝節。直至2016年1月,伊朗核協議正式生效,中國國家主席習近平這才在出訪中東三國時,由沙特、埃及一路走到了伊朗,中伊更在1月23日於德黑蘭發表《關於建立全面戰略伙伴關係的聯合聲明》,開始協商25年全面合作計畫的框架與細節。


然而此般合作火種,最終被伊朗親手捻熄。中國雖有意在制裁解禁後,推進與伊朗的合作關係,同時深化一帶一路進程,卻仍難渡伊朗心中的千重關山。原因有二,一來伊朗始終自認“西方國家”,即便前總統內賈德於任內提出了“向東看”外交政策,同步耕耘與中國、俄羅斯、印度的關係,卻至多將其視作被西方疏遠下的“外交備胎”,而無意進行實質“戰略轉向”;二來核協議之所以能夠簽署,一大關鍵便是伊朗內部以魯哈尼為首的溫和派上台,其自會對西方更有好感。在此脈絡下,中伊2016年建立全面戰略夥伴關係後,25年合作計畫談判旋遭束之高閣,伊朗開始積極耕耘對歐美關係,中方縱有意推動談判,亦是孤掌難鳴。


然在2018年5月特朗普單邊退出核協議,並對伊朗施以嚴厲制裁後,時局終於有了轉機。同為苦主的中國與伊朗,因美國而逐漸靠近。2019年8月,伊朗外長扎里夫訪問中國,並在社交媒體上提及遭冷凍多時的中伊25年全面合作計畫;2020年初新冠疫情於中國肆虐時,扎里夫是全球首位向中國表示慰問的外交部長,伊朗亦在第一時間提供口罩等相關醫療物資援助。


然而此時的伊朗仍不乏“拉中激美”的小心思,包括2020年6月中美關係低盪時,伊朗官方忽然“高調外洩”18頁25年全面合作計畫的波斯語文件,意在示警兩位美國總統候選人,勝選後若再不重返核協議,則伊朗恐會與中國越走越近。然此舉一出,西方媒體自是見獵心喜,遂開始了各種渲染式報導,將文件內提及中國將投資伊朗島嶼觀光、規劃雙邊軍事交流合作與聯合演習、鼓勵中國公司投資伊朗自貿區、伊朗可向中國長期穩定供油等語句,扭曲為“中國將租借伊朗各島”、“解放軍將長駐伊朗”、“中國將在伊朗進行土地與能源掠奪”等詭異訊息,並於各大平台強力放送。彼時中國正專注應對美國在台海與科技領域的相關動作,並也深知伊朗的籌謀與盤算,故未隨之起舞,亦對談判進度三緘其口。


而此般曖曖內含光,終在美國改朝換代後的遲疑不決間,伊朗盼美難回的暫時灰心際,為中伊換得了合作契機。回顧2016年,中國尚要待至伊核協議簽署、相關制裁解禁,方能向伊朗提出25年合作計畫構想;如今美國制裁未除,核協議仍生死未卜,但中伊的結盟之手已公然牽起。



中國:棋局未半,猶待後續



然而由中國的視角觀之,25年合作計畫雖為與伊朗的合作契機,卻仍有諸多障礙須攻克、經緯。


首先,中伊交好雖得益於美國對核協議的猶疑不定,但兩國若要有長遠的務實合作,中美關係的穩定當為首要考量。早在計畫問世之際,網上便有諸多聲音將此發展定調為兩大陣營的新對壘,分別是以美國為首的西方陣營,對上由中國、俄羅斯、伊朗與朝鮮所組成的新聯盟。但如此理解不僅過於簡化事件,亦陷西方復古的冷戰思維而不自知。


西方雖一向在人權議題上拉幫結派,但面對伊核問題,美國顯然與多數歐洲盟邦立場不同,並在一定程度上受到孤立,僅能憑藉霸權蠻力單幹;中俄伊朝雖皆與美國在諸多領域立場上分歧,但這些領域並不完全重疊,若僅憑藉意識形態上的與美不睦,便簡單認定可共結全方位戰略盟友,則形同硬開自己根本負擔不起的空白支票,將讓國家深陷戰略超支的風險。


正因如此,中伊至今皆未公布25年全面合作計畫全文細節,中方更是表明“此份計劃意在挖掘兩國在經濟、人文領域的合作潛力,規劃長遠合作前景和路徑,不包括量化的具體合同或指標”,“不針對特定第三方”等,顯然不欲讓中伊交好過於干擾中美互動;而面對核協議問題,中國立場亦同此理,儘管美國重返核協議恐讓中伊互動降溫些許,中國仍在維也納會議上採取多邊主義立場,要求美國解除不合理制裁,以引導伊朗相向而行,為的便是避免陷入全然與美對峙的泥淖中。


簡而言之,中國眼下對伊朗這位戰略夥伴的期待,首先當是一帶一路等經貿層面的深化,以及在多邊主義視野下的公開合作,而非重蹈美蘇過往在中東掀起的冷戰波濤、秘密外交,以非此即彼的心態要求各國選邊。

 

其二,伊朗在中東角色特殊,中國亦須考量阿拉伯國家的相關感受。自伊朗開始地緣外擴、發展核科技起,“伊朗威脅論”便隨之蔓延,沙特等海灣國家尤其嚴重。在此視角下,中國必然要顧及阿拉伯國家的情感與立場,而這便是2016年與2021年中國國家主席與外交部長訪問伊朗時,何以都要先赴沙特之因。


在經貿場域中,沙特乃是中國最大石油進口來源,佔進口總額17.4%,更是中國進出口市場中成長率高居第二者;在基建領域裡,中國不僅贏得用以協助朝覲的麥加單軌鐵路標案,亦在海南島、天津、上海、重慶開啟與沙特的石化基建工程合作項目;在軍事場域中,中沙的軍火交易行之有年,兩國更在2019年舉行首次聯合海軍演習。眼下的中伊交好固然有助深化一帶一路,但在中東錯綜複雜的地緣棋局前,中國當慎防過度單邊,避免顧此失彼、盟友離心。


其三,包括伊朗在內,中國需爭取在中東的軟實力話語權。若關注此次各界對中伊25年合作計畫的反應,便可發現伊朗民間的反彈聲浪頗為可觀,這背後固有內賈德等反魯哈尼勢力的煽動,亦不乏民間對中國形象的真實情感反映。筆者過去負笈科威特時,亦曾前往伊朗遊歷,而有別於政治菁英在對華交往上的精準計算,伊朗民眾對實際的中國並不熟稔,一來是文化與地緣上的距離所致,二來是受西方主流媒體塑造的中國形象影響,“一帶一路等於債務外交”、“中國在新疆實施種族滅絕”、“中國是禁絕伊斯蘭的共產主義國家”等言論在當地頗有市場,故而才會消息一出,便能被動員起一定程度的反彈聲浪。


而超脫伊朗,望眼阿拉伯與土耳其世界,相同的危機亦在潛流。在《半島電視台》的阿拉伯語版報導中,其形塑了兩類的中國伊斯蘭圖景,在描繪漢回穆斯林時,《半島》傾向以伊斯蘭的多元面貌讚揚之,聚焦中國式清真料理、清真建築、阿拉伯語書法,並褒舉經學教育,認為是對伊斯蘭文化的保留;然而面對新疆議題,其口徑基本上與西方媒體並無二致,仍是集中營、宗教壓迫與種族滅絕的論述輪流登場。如此報導在使用人口逼近3億的阿拉伯語世界中流傳多年,已培養出一定數量的讀者群,長此以往,將牽制政治菁英對華交好力道。故中國在深化一帶一路進程時,亦當設法在軟實力場域爭取話語權,不論是對一帶一路的論述,亦或對涉疆輿論戰的反擊。


從簽署中伊25年全面合作計畫到協調美國重返核協議,中國的伊朗棋局與中東整體規劃連動,亦與美國的戰略失準相關。避免追求極端的聯盟對峙幻夢,務實耕耘在中東的多邊關係,並在推進經貿合作與基建項目同時,將過往流失在西方手中的話語權寸寸奪回,方為經緯中東棋局的真正關鍵。

  • 本文由《觀察者網》於2021年4月15日首發,原文如下:

https://www.guancha.cn/sunjialing/2021_04_15_587512.shtml


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