孫迦陵

《觀察者網》專欄,經營《中東新聞》Podcast,曾負笈科威特習阿拉伯語。

巴格达骚乱背后,尴尬的选举制度与伊朗渗透

2021年10月10日,伊拉克举行议会大选,却在结果出炉后陷入长达数月的政治瘫痪,并诱发了8月29日民众攻占议会大楼、冲入外国使团所在地“绿区”的流血事件。

一片混乱中,政治领袖萨德尔的武装支持群众与亲伊朗民兵爆发激烈冲突,最终导致30人死亡、700多人受伤,其中包括前来维持秩序的110名伊拉克安全部队成员。

8月30日,萨德尔呼吁支持群众从巴格达街头撤离,混乱多日的局势重归平静,伊拉克联合行动指挥部亦于同日下午发表声明,宣布解除全国宵禁。然虽说骚乱暂止,伊拉克的困境却依旧难解。

根据联合国报告,伊拉克虽有丰富的油气储量,其人口却有三分之一生活在贫困之中,青年失业率更是高达40%,经济前景十分黯淡;与此同时,政治精英们受困于结盟博弈、境外干预的“政治游戏”,至今都无法组成新政府,即便看守政府总理卡迪米仍将继续任职,其也只能处理伊拉克日常事务。

换言之,百姓们短期之内将被迫忍受治理无能的漫长折磨,直到忍无可忍、再度上街。而由伊拉克的视角观之,此次冲突的爆发体现了伊拉克政治在“后萨达姆时代”的两大困局:选制的反噬、伊朗对伊拉克的干预。

选制的反噬

首先,伊拉克有利小党生存的选举制度,在一定程度上导致了2021年10月以降的政治僵局。

去年10月10日,伊拉克举行了新一届国民议会选举,在总共329个议席中,什叶派宗教领袖萨德尔所领导的“萨德尔运动”获得73个议席,成为议会最大党派。但根据伊拉克宪法规定,筹组政府的第一步,是议会必须以三分之二以上同意票选出总统,而“萨德尔运动”显然还未达门坎。

在此情况下,萨德尔先是与逊尼派的“库尔德斯坦民主党”(KDP)结盟,后者由伊拉克北部库尔德自治区亲土耳其的巴尔扎尼领导,在议会中拥有31个席次。然即便如此,其依旧难达三分之二多数门坎,此后萨德尔即便向库尔德势力其余政党、逊尼派势力抛出橄榄枝,亦未能如愿形成三分之二多数。

与此同时,有意组建政府的也不仅萨德尔一支势力,由亲伊朗什叶派组成的政党联盟“协调框架”亦然。然在此次选举中,伊拉克政坛的亲伊朗势力受到重创,导致其同样无法达到三分之二的推选总统门坎。以伊朗扶持的“法塔赫联盟”为例,其在2018年的议会选举中,还能拥有48席的成绩,此次选举却暴跌至17席,版图缩水了一半以上。

在此情况下,身为最大党的“萨德尔运动”虽不能成功推选总统,却有能力否决对手联盟提名的总统人选。如此各方皆“成事不足、败事有余”的状态,导致了伊拉克新政府的持续难产,僵局时长创下“后萨达姆时代”纪录。而导致局势进一步升级的,是6月以降的一系列政治变化。

6月12日,“萨德尔运动”的73席议员集体辞职,理由是抗议“伊朗代理人”干涉伊拉克政治;但根据伊拉克法律,议会中若有任何席位出现空缺,则由该选区第二高票候选人递补,故“协调框架”的总席次上升至122席。

亲伊朗势力遂开始尝试绕过“萨德尔运动”推选总统与总理,例如获伊朗支持的前总理马利基便毛遂自荐担任总理,但受到了萨德尔与其支持者的猛烈抨击;“协调框架”又提名了前内政部长苏丹尼,但萨德尔的支持者们同样不满意,因其认为苏丹尼是马利基的忠实支持者,基本上与马利基无异。

而在发现“以退为进”成效不佳后,“萨德尔运动”自7月起开始了街头示威,地点遍布伊拉克各省。7月27日,示威者第一次袭击并闯入位于巴格达的伊拉克议会大楼,但仅停留了大约两个小时,便听从萨德尔的号召离开;7月30日,上千名“萨德尔运动”支持者再次占领议会大楼,甚至闯入外国使团所在地“绿区”。

此次冲突的暴力程度比起27日高出许多,根据伊拉克卫生部表示,约有125人在混乱中受伤,包括100名示威者与25名安全部队成员,且发动占领的萨德尔本人并未迅速劝退群众,而是直到31日还在社交网站上称,静坐是“从根本上挑战政治制度、宪法和选举的绝佳机会”,并呼吁所有伊拉克人加入这场“革命”。

8月29日,萨德尔忽然宣布“退出政坛”,同时关闭伊拉克各地的“萨德尔运动”办公室。几个小时后,萨德尔的武装支持者冲入绿区的共和宫,并在街头与亲伊朗民兵爆发冲突。民兵甚至向绿区发射火箭,美国驻巴格达大使馆的C-RAM防空系统一度响声大作。伊拉克安全部队随后将示威者逐出共和宫,并要求双方停火谈判,结果却只是吸引了更多示威者前来“助阵”。

最终,萨德尔于8月30日呼吁支持者进行“和平革命”、离开绿区,表示自己不想成为暴力革命的一部分,也不想让伊拉克人流血,示威者这才逐渐散去;亲伊朗民兵也顺势呼吁了“进行对话”,但政府难产的僵局持续至今。

回顾上述过程,萨德尔在6月以降的一系列政治操作,虽是激化冲突的导火线,但导致政治僵局的主要根源之一,还是选制问题。

自2003年美国发动战争推翻萨达姆政府后,伊拉克政治经历无数波折,终在美国强硬扶植、内部各派系勉强达成共识下,形成了如今的议会民主制。而为平衡伊拉克内部的什叶派、逊尼派、库尔德人等多方势力,其议会选制采取强调“弱势也有机会发声”的“比例代表制”,而非“多数决制”,前者容易产生小党林立的政党体系,后者则相对容易催生两大党对决制。

由政治学视角观之,实行“比例代表制”的国家因为极难产生议会席次稳定过半的大党,故往往都要组成政党联盟,拿下议会过半席次,才有执政可能。换言之,倘若有关键小党退出执政联盟,政权将被迫垮台重新大选;若迟迟无法形成席次过半的执政联盟,国家将在僵局中原地打转。

以色列之所以在近期上演了3年即将5次大选的政治荒诞剧,便是因为不同的关键小党议员先后退出执政联盟,导致政权瓦解,只能被迫深陷大选怪圈;德国则曾在2013年联邦大选后进行了85天的政府组成谈判,比利时更曾在2010年至2011年发生长达541天的政府难产危机。

但即便“比例代表制”容易导致小党林立,倘若伊拉克议会能产生席次过半的执政联盟,也不至于导致僵局。但在比例代表制外,伊拉克又为追求领导人的代表性,采取了类似黎巴嫩的宗派分配制(Muhasasa Ta'ifia),规定总统须由库尔德人担任、总理须为什叶派、国会议长为逊尼派,而议会选举结果出炉后,须经三分之二同意门坎选出总统,总统再任命总理,并经议会表决批准后就职,如此方能形成政府。

换言之,伊拉克的政党联盟存在两层执政门坎,除了与多数比例代表制国家相同的二分之一议会席次外,还有一道与推选总统相绑订的三分之二多数门坎。如此设计放诸多数西方国家,都是过于严格的标准。

而比例代表制在伊拉克实践多年,即便2021年的伊拉克议会选制有所调整,由纯粹的比例代表制改为不可转移单票制(SNTV),但其目的同样是增加地方的代表性,对小党存续有利。故短期之内,伊拉克政治型态都不可能发展出美国这般典型的共和两党对决制,而是会持续多党林立的态势。

如此结构,一旦遇上撕裂共识的政治氛围,便容易触发政治僵局。而这便是导致此次冲突的另一个原因,也是“后萨达姆时代”的第二个政治困局:伊朗对伊拉克的干预。

伊朗对伊拉克的干预

简言之,伊朗支持的政治势力曾在伊拉克呼风唤雨,如今却渐遭伊拉克民意排斥,原本团结的什叶派阵营亦为此分裂,间接导致了此次长达数月的政治僵局,以及后续失控的流血冲突。

回顾伊朗对伊拉克的介入,可追溯至2003年的美军入侵。伊拉克战争爆发后,伊朗忧喜参半:一来,萨达姆政权与伊朗有过8年的两伊战争血仇,如今一朝倒台,伊朗自然欢欣鼓舞;二来,伊朗亦会担忧,继阿富汗与伊拉克之后,自己可能成为美国下一个军事干预目标。

几经考虑后,担忧最终压倒了雀跃,伊朗决定先下手为强。故自2004年起,德黑兰开始支持伊拉克的什叶派民兵,包括最初期的“马赫迪军”(Jaysh al-Mahdi),以及2006年以后崛起的“真主党旅”(Kata'ib Hezbollah)、“正义联盟”(Asa'ib Ahl al-Haq)等。2011年美国正式宣布将从伊拉克撤军时,伊朗在伊拉克的影响力已创下近代以来新高。

2014年后,“伊斯兰国”开始在叙利亚、伊拉克之交肆虐,伊朗更是把握了这一战略机遇,积极扩张军事影响力。第一,伊朗统合了自己于伊拉克境内支持、培训的武装团体,使其组成“人民动员部队”(Popular Mobilization Forces,简称PMF),与伊拉克军队共同执行反恐任务。第二,伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)圣城旅部队在伊拉克政府要求下,入境伊拉克协助伊军与“伊斯兰国”作战。

2017 年底,“伊斯兰国”政权在各方围剿下垮台,但伊朗的军事存在已然扎入伊拉克,部分武装团体更在2018年共组“法塔赫联盟”,参与全国大选,并如前所述获得48席的好成绩,是当年的议会第二大派别。

但也就在2018年5月,特朗普对伊朗发动了“极限施压”,不仅单边退出2015年签署的伊朗核协议,更对伊朗支持的伊拉克民兵领导人实施制裁。

2019 年起,驻伊美军与亲伊朗民兵对峙加剧,前者开始对后者的阵地发动袭击,后者亦会回以颜色,双方冲突在2020年1月3日白热化:美军无人机于巴格达机场发动空袭,成功击杀革命卫队圣城旅指挥官苏莱曼尼,以及副指挥官穆罕迪斯。

伊朗此后虽对美军基地展开回击,但无奈形势比人强,德黑兰只能咬牙切齿,誓言“要将美军逐出伊拉克”,实际上是一边与美军进行互射火箭的骚扰战,一边暗自期待美军能像撤出阿富汗般,几乎全数撤出伊拉克。

但由结果来看,驻伊美军人数虽持续减少,却始终没有完全撤出,根据2021年1月数据,驻伊美军人数由5000多人减少到2500人左右,但与此同时,北约却应伊拉克政府要求,将驻伊兵力由500人提升到4000人。短期之内,伊朗要完全排除伊拉克境内的其他武装势力,应是相当困难。

此外,伊朗也面临伊拉克内部的汹涌民意冲击。2003年以降,伊朗之所以被不少伊拉克民众视为正义使者,是因发动战争的美军承担了“入侵者”的邪恶形象,“伊斯兰国”的恶名昭彰更让参与反恐行动的伊朗身披道德光环。然在美军逐步撤出伊拉克、“伊斯兰国”倒台的时空下,伊朗逐渐沦为占据伊拉克的“新入侵者”,关键原因有二。

第一,部分伊朗支持的民兵自视战功卓著,便自认能不受伊拉克法律管束、不受伊拉克政府控制,开始在政治、经济、安全领域横行霸道,不仅参与不透明或非法经济活动,更自设检查站征税、开设建筑公司强包工程、干预海港运作,甚至被指控犯下多起针对反伊朗政治人士的暗杀等。

第二,上述种种行径,既让伊拉克政府如坐针毡,更让不少民众心声厌恶。但后者眼见政府无所作为、任由民兵干涉伊拉克内政,自然会更加怨恨伊朗,从而形成强大的反伊朗民意基础。

2019年,伊拉克爆发全国示威,民众的抗争核心虽是低薪、公共服务失能、裙带关系盛行、猖獗腐败等治理议题,却也同时带有强烈的民族主义色彩,既喊出反美口号,也对伊朗干涉伊拉克发出怒吼;伊朗驻伊拉克纳杰夫(Najaf)和卡尔巴拉(Karbala)的领事馆甚至遭民众包围与袭击,而这两大城人口皆以什叶派居多,传统上是与伊朗往来密切的重镇,却被民众放火焚烧领事馆外墙,伊朗自然备受震撼。

而让伊朗更加头痛的,还有萨德尔等传统亲伊朗政治领袖的疏远。回顾过往,萨德尔出身什叶派宗教领袖世家,本在意识形态上就对伊朗具有天然好感,2003年美军入侵后,其也一度率领伊朗扶植的“马赫迪军”(如今已成萨德尔自身武装)与美作战;然而美军逐渐撤出后,萨德尔敏锐察觉到了伊拉克渐起的“反伊朗干涉”民意,遂与伊朗渐行渐远,并开始将自己塑造为强烈反美又反伊朗的“伊拉克民族主义者”。苏莱曼尼遇刺后,萨德尔更是毫无顾忌、屡屡公开批评伊朗干涉伊拉克内政。

而在尝试与伊朗保持距离上,萨德尔并非孤例。伊拉克现任看守总理卡迪米虽受伊朗支持,却试图与海湾国家发展关系,甚至公开表示伊拉克应与美国保持良好互动,其目的不言自明:要平衡伊朗日渐强大的干涉。与此同时,卡迪米也采取多项措施来限制“人民动员部队”的权力,而此一举措同样受到与伊朗关系密切的伊拉克前总理马利基支持。

简言之,有鉴于伊拉克民众对伊朗的角色认知发生变化,在当今伊拉克社会,与伊朗亲近已不再是全然正面的政治资产,传统的亲伊朗政治精英亦要因应舆情变化,校正己身立场。

其中萨德尔走得最远,直接站到了伊朗对立面,卡迪米、马利基则更多是进行微调。而此一校正的直接结果,便是导致本为伊拉克政坛多数的什叶派阵营发生分裂,难以形成政治上的统一势力。

细究萨德尔的支持群众,什叶派、反对伊朗干涉可谓是两大指标;此外萨德尔亦与伊拉克共产党合作,喊出改善经济、反对腐败等口号,故也吸引到大批底层群众支持,得以成为当今伊拉克政坛最大势力。

然而其余什叶派阵营未必愿与伊朗全然决裂,“法塔赫联盟”更是由伊朗直接扶植而成,即便在此次选举中受到重创、不如过往威风,却依旧能囊括一定席次。故短期之内,伊拉克什叶派恐难回过往的统一态势。

而由伊朗的视角观之,其亦不可能放弃对伊拉克的政治、军事干涉。长达8年的两伊战争使其认知到,如果伊拉克国力强盛、且由民族主义或泛阿拉伯势力主导,将对伊朗构成潜在威胁。故其即便难以全面宰制伊拉克政府,却也不可能放弃借什叶派的“战略支点”干涉伊拉克内政。

此外,伊拉克亦在伊朗的地区战略中扮演重要角色。由地理位置来看,伊拉克是伊朗通向叙利亚、黎巴嫩的“必经陆桥”,2011年叙利亚内战爆发后,伊朗支持的民兵更是借此地利之便,频繁往返于三国之间。

若伊朗要继续推动什叶新月战略,第一步便是确保伊拉克的畅通,尤其要避免伊拉克被美国及其中东盟友所控制。

由结果观之,在伊朗的长年布局下,其并未能在伊拉克经济市场扮演角色,但伊朗的军事与政治存在,着实在控制伊拉克政府立场上,发挥了一定作用。然而面对伊拉克民众的情绪,以及希望政府更加独立自主的要求,伊朗的挑战恐怕会日渐沉重。

一来,伊拉克政治精英似乎希望维系与美国的战略关系,而非如伊朗所述,希望美军全数撤离;二来,伊拉克政府同样欢迎土耳其、沙特前来平衡伊朗的独大存在,沙特与伊朗的长年竞争自不待言,土耳其屡于伊拉克北境打击库尔德武装之举,令德黑兰陷入了地缘焦虑:埃尔多安是否有意在伊拉克复制叙北模式,建立土耳其实控的安全缓冲区?

回到伊拉克自身,如今其国土上存在两层竞争维度:第一,伊朗与美国及其区域对手正在伊拉克展开地缘博弈;第二,政坛上的亲伊朗、反伊朗势力对峙渐趋白热化,并导致了政治僵局与流血冲突。

虽说卡迪米等人希望平衡外交关系,建立稳定的中央政权,但上述两层竞争维度导致种种期许沦为幻梦。眼下萨德尔虽呼吁再次大选,但什叶阵营的分裂态势短期难复,伊朗更不可能退出伊拉克,故在可见未来内,政治僵局与亲伊朗反伊朗的对峙,将在伊拉克重复上演。

原文發表網址:

2022.9.7

觀察者網

https://www.guancha.cn/sunjialing/2022_09_07_656892_s.shtml

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