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【讀書會】《台灣的不成功轉型:民主化與經濟發展》- 瞿宛文(著)

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作者關注台灣的民主化對其經濟發展造成的影響,指出過去台灣典型的發展型國家經濟發展模式,在1980年代遭遇轉型壓力,並在1990年代受到民主化的嚴峻挑戰。最終到目前為止這場轉型並不成功,導致台灣的社會經濟當前面臨一些列問題。作者在一針見血指出當前問題的同時,卻也對過去的發展經驗卻也做了過於理想化的論述。畢竟總結過去經驗的目的不應是“回歸”,而該是“超越”。
台灣的不成功轉型 : 民主化與經濟發展 / 瞿宛文著, 新北市 : 聯經出版 : 聯合發行總經銷出版日期2020[民109]

作者首先回顧了日本殖民時代留給台灣喜憂參半的遺產。基礎設施和人力資源的遺產,並不能抵消依賴大宗商品出口和糧食進口的“殖民地經濟”以及技術管理等關鍵人力等資源缺乏、傳統地主經濟等因素所帶來的威脅。所幸日本作為戰敗國,無力再主導台灣經濟。美國又提供美援,提供出口市場並容忍的貿易保護和出口補貼等政策。

作者論述了國民政府遷台後的發展型國家模式。該模式首先設有獨立自主有效能的經濟發展機構,以經建會為規劃部門,以經濟部為執行部門,負責產業政策。其擁有精簡能幹的經濟官僚團隊,並有資委會的人才支持。這些官僚有救亡圖存的民族精神和危機意識,以經濟發展為職業志向。他們通過改善投資營商環境、參考他國經驗與自身實際,前瞻性的設計產業發展藍圖,利用政府的力量在市場經濟的條件下促進新興產業發展,引導產業升級。其針對不同階段不同產業的特質設計不同的政策,不為個別和既有的利益集團所左右,以整體經濟發展和對未來的前瞻為考量。1950年代的紡織業、1960年代的石化與鋼鐵業、1970年代新興的電子科技業等皆是如此。如李國鼎等人就經常表達像“20年後台灣的新興產業再哪裡”這樣的憂慮。作者的論述中顯然有一點過度理想化那個時代的技術官僚與經濟發展模式,實際的狀況恐怕更為複雜。經濟與技術官僚內部的矛盾、裙帶關係與關聯交易等現象一直存在。產業政策中也不乏失敗案例。

1980年代,台灣開始面臨經濟發展模式的轉型壓力,依賴出口、消費需求增加、超額儲蓄、都市缺乏土地規劃等問題開始出現,美國在廣場協議後,也對台灣提出匯率升值、貿易和投資自由化等要求。而1990年代的民主化,則開啟了台灣發展型國家模式的徹底轉型,並對新模式提出了四大挑戰:1. 如何擴大經濟政策的目標,納入環保勞工等新考量;2. 如何調和選舉競爭對以“整體發展利益為優先的共識”的影響;3. 提出適應趨勢的發展新論述;4. 處理與中國大陸的政治經濟關係。

然而,台灣的民主化圍繞族群展開,並延續至兩岸關係。其論述全面否定威權時代,在青年群體中建立了道德正當性,國民黨政權在經濟發展中的角色不受肯定,經濟成長被歸結于其它因素,其發展經驗也不被接受。“黨國資本主義”被提出,其強調國民黨特權壟斷,黨營國營事業妨礙民營經濟。這樣的理論雖然無視台灣民營經濟逐漸成長並且所佔比重極高的事實,但卻能被大眾接受(P.S. 中國大陸現在也被說“國家資本主義”)。台灣的新民族主義論述中又無具體經濟目標,與中國大陸經濟脫鉤的主張又遠離台灣的經濟現實。選舉政治中,身處未來世界的“前瞻性整體”利益,在現實中卻無代表。這樣的民主化,對台灣的經濟發展模式轉型造成了以下影響:

  1. 經濟政策的目標擴大後,不同目標之間無法做到協調統合。新形勢要求從更高層面對經濟發展目標進行更全面的協調規劃,然而實際卻是政策往往是在政治領導人既定的大目標下被隨機性的修訂,對各個目標之間的協調一致性則考量不足。米酒稅風波、核四存廢與能源政策都是其表現。
  2. 選舉競爭侵蝕對整體發展利益的共識。經濟政策變得短期性、口號性和媚俗。政務官更換頻繁,經濟部長平均任期從5-6年,降至1.4年。早年對經濟發展和政治酬庸之間的嚴格界線開始變得模糊。地方派系進入中央,影響以前中央主導的經濟發展。地區補貼以選票為考量。產業政策或失敗或不存在。有大量超額儲蓄的資本閒置,投資卻匱乏。經費多給予既有的產業。減少了大量的富人稅吸引資本,卻拉高了房屋和其它資產的價格,資金依舊外流嚴重。
  3. 以小政府和不幹預為特點的新自由主義成為主流經濟發展論述。政策很少出現在公共討論中。經建會逐漸失去功能,甚至政府功能也外包。稅改讓稅收佔GDP的比值下降,達到已經不能再低的12.3%(OECD國際平均為34.3%)。政府財政赤字與民眾的所得分配形勢皆惡化。作者注意到採取家庭收支調查可能出現的隱瞞問題,改用Piketty以賦稅的情況推估,顯示出更為糟糕的貧富不均情勢。投資不振導致勞工實際薪資難以成長。黨派分裂了勞工運動,政治競爭又讓國家約束資本的能力下降。最後一切又為民粹主義提供了能量。
  4. 在兩岸關係上的政治目標與經濟現實發生衝突。中國大陸的經濟崛起對台灣資本產生難以抗拒的吸引力,而台灣的阻礙政策效果有限,對中國大陸的經濟依賴越來越高,防止技術外流的嘗試除半導體產業外都失敗了。中美貿易戰和科技戰也證明中國大陸在經濟上依舊難以被東南亞替代。台灣的FTA覆蓋率很低,覆蓋部分主要是和中國大陸的ECFA。

作者比較了南韓與台灣在經濟發展模式轉型上的成效。指出南韓在經濟發展共識、經濟成長、所得分配與薪資成長、投資與產業政策、社運等領域表現皆優於台灣。顯示其民主化對經濟發展模式轉型的影響比台灣更為積極。

作者在書中提出的未來建議較有限,僅提出要以一種“超越”而非“否定”的態度看待台灣過去的發展經驗,找回台灣的左翼政治,尋求兩岸和解與因應之道。作者在交流活動中,另有提出建立政策共識、發展理念共識、提升公共政策討論的品質、重建產業政策和官僚專業性,務實處理兩岸關係等建議。或許作者建議內容之有限,更顯現出改變之困難。

本書篇幅較短,文字簡單,內容和論述也不複雜,也提供了有一定說服力的資料,還是推薦大家閱讀的。但另一方面也須了解,作者之論述也僅為一家之言。其對於發展型國家模式的看法,在本人看來有點過於理想和美好。而且過去的一些產業政策經驗,是否適用于當下,也須多加思考。如有學者即指出:

“對於以創新為根基的產業,追求和創造仍未存在於市場的前沿科技為其競爭力的基礎。廠商因此難以從市場中直接取得所需的知識和技術,而國家官僚也並不具備足夠的資訊及知識來做決策,在此情況下,國家機器很難在此產業中扮演領導者的角色,它至多只能扮演一個設定規範者(regulator)或產業接生婆的角色,架構一個利於知識及技術創新滋長的基盤或平台,輔助並逐漸放手讓企業來主導產業創新活動。 因此,發展型國家是否逐步轉型到引發創新的國家類型,遠比以介入來領導發展來的重要。(1)”


(1)陳琮淵, & 王振寰. (2009). 台灣的生技製藥產業: 發展, 創新與限制. 臺灣社會學刊, (43), 159-208.

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