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行政的意涵

廣義來說,行政即是公務機構業務之有效推行,意即舉凡政府機關或公務機關的業務,如何使之有效的加以推行就是行政。就行政學發展歷程視之,可從四個不同的角度剖析,由最初的「政治」觀點,歷經「管理」觀點,到後來的「公共政策」觀點,以迄最近強調的「公共性」觀點(亦即依行政學理論發展觀點,四面向的行政意涵順序為政治→管理→公共政策→公共性)

政治觀點——政府中行政機關所管轄的事務

  1. 以「三權分立」為基礎:行政即政府部門所管轄的事務,代表人物魏勞畢(W.F.Willoughby),此觀點強調行政係獨立於立法與司法之外的公共事務。
  2. 政治運用論:如古德諾(F. Goodnow)所云:「政治即國家意志的表現,行政乃國家意志的執行」為代表。

管理觀點——行政乃事務處理之方法與技術

從「管理」觀點來解釋行政,則是「科學管理」運動以後,政府鑒於工商界注重效率及成本觀點,而使得生產力、利潤倍增,於是想到將這些觀念與方法引進到政府,以使政府效率提高,達成組織的目標。

古立克(L.Gulick):「POSDCORB」(傳統行政七字箴言)

  1. 「P」即Planning計畫,為計畫或方案之制定。
  2. 「O」即Organizing組織,為執行計畫之機關組織及結構。
  3. 「S」即Staffing人事管理,即全部的人力資源管理,包含:甄選、任用、訓練及待遇福利等。
  4. 「D」即Directing領導,指機關上級人員對部屬之指揮監督。
  5. 「CO」即Coordinating協調,指機關各單位、人員之間的協調聯繫。
  6. 「R」即Reporting報告,指下對上之工作報告,讓組織成員知曉組織之運作及進展情況。
  7. 「B」即Budgeting預算,從事預算籌編、經費運用、會計作業、審計、查核等財務資源方面的管理活動。

整個「POSDCORB」字的意思是:

管理或行政即在制訂切實可行的計畫(P),建立合理的組織架構(O),運用有效的人力資源(S),經由適切的指揮(D)及協調(CO),定期或適時向有關單位、人員及公眾作報告(R),妥善的運用經費(B)以執行業務,並進行必要的管制與考核,該行政意涵為「管理」觀點的代表。

尤偉克(Urwick):行政是一種藝術,同時也是一種技術。

懷特(L. D. White):行政乃是為完成某種目的,對許多人所作指揮、監督、協調與控制。

費堯(H. Fayol):行政就是計畫(To Plan)、組織(To Organize)、指揮(To Command)、協調(To Coordinate)、控制、監察考核(To Control)五大項目所構成之功能表現。(行政五大功能與管理的五大程序)

張金鑑教授15M說明行政的意義:

  1. 張金鑑教授《行政學之理論與實際》,為我國第一本行政學教科書,因此被尊為我國「行政學鼻祖」、「我國行政學的建基人」。
  2. 15M計有:Aim(目標)、Command(領導)、Communication(溝通)、Harmony(協調)、Improvement(改善)、Materials(物材)、Motivation(激勵)、Money(金錢)、Men(人員)、Machinery(組織)、Method(方法)、Morale(士氣)、Program(計畫)、Room(空間)、Time(時間)

公共政策觀點——行政即是政策之規劃與執行的過程

戴伊(Dye)認為公共政策就是「政府選擇作為或不作為之行為」,實已包含了所有的政府活動,因為公共政策即行政。

公共性觀點——行政即公共利益的實踐

與1968年美國所發展的「新公共行政運動」(NPA)有著密不可分關係,此運動亦影響了80、90年代以後,公共行政學術的走向與發展。

「公共性」(Publicness)做為公共行政的主要特質,在於公共行政為公共福祉與公共利益服務,其目的在實現公共目的,也就是對公眾的願望與需求負起積極的責任。所以「公共性」指的就是公共行政為彰顯公益,實踐公共目的,並積極負責的一種特性;此項特性不僅使行政學的發展具備了「正當性」,有其固有的存在價值,更成為評判行政機關是否有效能的唯一標準。

簡言之,在施行民主政體的國家中,行政在單純的管理活動之外,不能片刻忘懷其根本的使命,即維護並創造公共利益,有效實現公共目的。所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能,另一方面更要關注公眾的需求與願望,積極發揮「效率」(績效)、「回應」及「前瞻」三種角色功能。

綜合性的觀點

張潤書教授將行政的涵義歸納為:

  • 與公眾有關的事務,須由政府或公共團體來處理者。
  • 涉及政府部門的組織與人員。
  • 政策的形成、執行與評估。
  • 運用管理的方法以完成政府機關的任務與使命。
  • 以公法為基礎的管理藝術。
  • 以達成公共福祉,與公共利益為目的。

整理自:陳真,行政學精論,志光

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