残障法律政策观察

“残障之声”专栏,关注中国内地残障法律政策。

残障之声·法律政策观察 第6期

残障之声·法律政策观察 第6期

1 更新

1.1 据媒体报道,“十三五”期间残疾学生被普通高校录取人数明显增加,较“十二五”期间增长50.11%。全文见[ finance.sina.com.cn/china/gncj/2021-10-12/doc-iktzqtyu0949562.shtml?cref=cj ]。残障者接受高等教育的机会非常重要,我们也自然非常乐见录取人数的提高。与此同时,我们也期待录取了残障学生的大学们能够按照《联合国残疾人权利公约》的精神和国内相关法律法规的要求,在残障学生充分参与的情况下,为残障学生提供适当的支持,让他们能够更好地完成学业。

1.2 “恩三公益”在最近的政策梳理中列举了一系列无障碍相关的地方性规定的新发展(见[ mp.weixin.qq.com/s/dm3rFgvXzgMc3xbb59vnRg ]),其中也提及之前珠海长隆就“盲人带导盲犬入住酒店遭拒”致歉的评论。我们会在下一个板块对无障碍问题在《联合国残疾人权利公约》相关程序和国内的法律政策的互动进行梳理。针对当下的事件,我们能看出来在无障碍方面的规则日益完善的同时,残障社群应更关注实践的情况以及这些无障碍相关要求与规则未被遵守时会如何处理,而目前珠海长隆的回复就被认为“不痛不痒”。

1.3 10月10日是世界精神卫生日,世界卫生组织提出的口号是“让人人享有精神卫生保健成为现实”。可惜的是,精神健康领域、以社群成员为主体的民间组织尤其薄弱。相较之下, 10月11日是“世界镇痛日”,“少数派说”公众号发布了《残障者忍受疼痛,是一种英雄主义吗?》的文章,讨论残障与疼痛、残障者的疼痛体验等问题,推荐各位阅读。全文见[ mp.weixin.qq.com/s/nRWg8s1X4oFIBVKZu2rhqA ]。

2 公约

本期关注的是《联合国残疾人权利公约》第9条 无障碍 相关国际指引与本土法律、政策、与实践。《公约》第9条的条文较长:

一、为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,缔约国应当采取适当措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进出物质环境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。这些措施应当包括查明和消除阻碍实现无障碍环境的因素,并除其他外,应当适用于:

㈠ 建筑、道路、交通和其他室内外设施,包括学校、住房、医疗设施和工作场所;

㈡ 信息、通信和其他服务,包括电子服务和应急服务。

二、缔约国还应当采取适当措施,以便:

㈠ 拟订和公布无障碍使用向公众开放或提供的设施和服务的最低标准和导则,并监测其实施情况;

㈡ 确保向公众开放或为公众提供设施和服务的私营实体在各个方面考虑为残疾人创造无障碍环境;

㈢ 就残疾人面临的无障碍问题向各有关方面提供培训;

㈣ 在向公众开放的建筑和其他设施中提供盲文标志及易读易懂的标志;

㈤ 提供各种形式的现场协助和中介,包括提供向导、朗读员和专业手语译员,以利向公众开放的建筑和其他设施的无障碍;

㈥ 促进向残疾人提供其他适当形式的协助和支助,以确保残疾人获得信息;

㈦ 促使残疾人有机会使用新的信息和通信技术和系统,包括因特网;

㈧ 促进在早期阶段设计、开发、生产、推行无障碍信息和通信技术和系统,以便能以最低成本使这些技术和系统无障碍。

此条文字较多,除了专门在具体措施中强调监测、国家有义务要求向公众开放的私主体进行无障碍建设、提供培训、各种形式的个体化协助与支持、在早期阶段考虑无障碍要求以降低成本等,原则性的要点为:a. 无障碍建设的目标是使残障人士“独立生活和充分参与生活的各个方面”,包括参与政策制定与实施监测;b. 无障碍建设需要涵盖城市与农村、物理设施环境以及信息通讯领域。

针对无障碍条款,我国第一次履约报告(CRPD/C/CHN/1)中列举了国家与地方层面的多项专门针对无障碍建设的政策要求,包括《残疾人保障法》、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》、《无障碍建设“十一五”实施方案(2006年-2010年)》等。针对具体领域也列举了一系列设计规范或标准,例如《城市道路和建筑物无障碍设计规范》《铁路旅客车站无障碍涉及规范》《城市公共厕所设计标准》等等。主要建设成就为“基本形成‘无障碍’城市的总体格局”,报告中还介绍了北京、上海、南京等城市的交通、信息领域的无障碍发展。

报告还指出,“中国采取措施纠正和惩罚不符合无障碍标准的建筑行为”,具体依据为《残疾人保障法》规定“不符合国家无障碍设施工程建设标准的,或者对无障碍设施未进行及时维修和保护造成后果的,由有关部门依法处理。”

与前述条款相关讨论所呈现出的问题类似,相较于我国报告中宏观、强调对规范性文件的列举,联合国残疾人权利委员会的提问相当具体,请我国政府告知“可以无障碍通行的建筑物、商店、餐馆和公共场所的比例”,以及要求提供农村地区的无障碍通行情况。对此,我国政府的答复称,根据在100个城市与2006至2010年的无障碍建设情况,“满足无障碍要求的商业、医院、学校等公共建筑物无障碍改造平均达60%“;同时其他城市也逐步提高无障碍建筑的比例,并且“农村地区无障碍建设已经开始”。

在得到上述答复后,委员会在结论性意见(CRPD/C/CHN/CO/1)中对我国在城市无障碍取得的进展表示赞赏,但缺乏农村地区的资料以及“不遵照执行无障碍措施的后果以及监测和评估无障碍情况的资料”。

2018年我国政府提交了第二、三轮履约报告的合并报告(CRPD/C/CHN/2-3),其中指出,除了一系列具体领域的技术标准和准则,我国在2012年出台了《无障碍环境建设条例》,为城乡无障碍建设提供法规保障,并且更新了《无障碍环境建设“十三五”实施方案(2016-2020年)》,并将无障碍建设纳入了主流的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。针对联合国残疾人权利委员会在结论性意见中的建议,报告指出住房城乡建设部会同中国残联已经于2018年开始就乡镇、村庄无障碍环境建设进行调研,还专门听取了“残疾人、老年人的无障碍需求”,并且正在编制《创建无障碍环境市县村镇工作标准》。

针对实施监测评估的问题,报告仅指出由行政部门、消费者协会、中残联主导进行过的监测、调查体验活动,但并未说明评估的结果,或评估中如何确保残障社群成员、尤其是中残联体系之外残障组织的参与情况。报告也仅指出“《无障碍环境建设条例》规定了不遵照执行无障碍措施的法律责任”,并无提供进一步的、实践中的情况。

联合国残疾人权利委员会的提问也同样集中在这些领域,委员会请我国政府提供创建无障碍环境市县村镇工作标准的具体情况,强调“残疾人组织如何参与制定无障碍相关标准”,以及如何通过监督、处罚的方式来确保无障碍相关要求得到了遵守。这些问题呼应了前文所总结的要点,即“a. 无障碍建设的目标是使残障人士“独立生活和充分参与生活的各个方面”,包括参与政策制定与实施监测;b. 无障碍建设需要涵盖城市与农村、物理设施环境以及信息通讯领域”,我们很期待看到对上述问题的答复。

3 互动

本期我们终于收到了提问。有社群朋友说经常在残障相关讨论中听到“弱势群体”这个标签,但同时也了解到,在“社会模式”之下,残障者只是和非残障者有所不同但并不特别弱势。那应该怎么理解这种语言和观念上的差别呢?

在我们的理解中,个人对身心机能的缺损持何种态度,都没有对错之分。很多人会对自身的缺损抱有遗憾,也会有人坚持,如果来生能够选择,自己仍然愿意过有缺损的生活。因此在这个维度上,在尊重残障者内在价值的前提下,我们通常会尊重各种不同的理解,愿意相互交流看法,并没有什么额外的主张。

然而在公共层面,我们支持的带有社会取向的残障模式,倡导的是在社会处理作为社会问题的“残疾”或者“残障”时,更多的将重点放在社会中阻碍残障者平等、充分参与社会生活的有形、无形的障碍上,而不是把残障者的缺损作为需要处理的问题。残障者和非残障者都面临社会中的一些障碍和困难,但社会忽视了残障者的需求,甚至额外增加了障碍。因此,社会取向的残障模式强调国家和社会有义务消除这些障碍,而避免对残障者个人因素“说三道四”。对于很多社会模式的支持者而言,这种立场并不意味着否认残障者自身所承受的种种不便与痛苦,只是作为一个群体向社会整体争取权利和待遇时,更倾向于强调“我们仅仅是不同,而不是更弱”、“只要消除了社会障碍,便不存在残障”这类信号。当然这种立场存在讨论的空间,只是我们可以大致理解其中的公共政策和倡导策略的取向。

既然对残障观念和模式的坚持与表述有着明显的公共取向,那面对不同的社会环境,就可能需要有策略的选择相应的策略。如果在我们自己的社会中,只有将残障者标签为“弱势群体”才更有可能争取到基本的权利和待遇,那许多个体或组织的选择也就可以理解了。这种策略背后当然也有讨论的空间,例如这种语言会强化刻板印象,很可能反而会损害残障社群的社会空间与平等机会。那有没有可能在尊重当下社会话语的情况下,不去给残障者贴上“弱势群体”的标签呢?

有一些研究者主张,在法律和社会政策中以“普遍性的脆弱”或者“作为情境的弱势”这种观念来取代“弱势群体”的视角。说得更通俗一点,在法律和政策眼中,不应把某个群体作为天然的弱势,而是意识到每个人都会在生命的某个阶段遭遇让人更加脆弱的情境,而国家和社会应当通过公共服务和其他措施,支持个人克服这些情境,而不是把特定的群体画一个圈,贴上“弱势群体”的标签。因此,社会中的每一个个人,都可能在生命中会经历幼儿阶段、性别歧视、家庭暴力、需要无障碍但无法获得、年龄歧视、以及最后阶段心智能力上的退化,因此没有人有格外重要的理由被定义为“弱势群体”,我们期待的法律与政策应当协助每个个体克服这些外在的情境。

最后略作总结,或许在当下的社会环境中,我们很难在短期内摆脱“弱势群体”的表达和观念,但我们仍然可以去倡导,将弱势理解为每个人都会遇到的情境,而好的法律和政策应当去帮助情境中的每一个人。在这个意义上,每个人都并不特别弱。

CC BY-NC-ND 2.0

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