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美专家说拜登的全面印度洋——太平洋地区经济框架根本不全面

随着拜登政府执政的第一年即将结束,美国在东南亚的进展如何?这个地区至关重要,趋势令人担忧。尽管实施了一年的“印度洋-太平洋战略”,但华盛顿仍未制定出明确的贸易议程。

拜登把盟友和伙伴置于其外交政策中心的整体目标在东南亚显而易见。一连串美国高级官员陆续访问该地区;国务卿布林肯与东盟外长举行了视频会谈;布林肯和国防部长奥斯汀在华盛顿接待了一些东南亚同僚;副国务卿舍曼会晤了东盟十国驻美国大使。或许最重要的是,拜登通过视频出席了美国-东盟峰会和东亚峰会——扭转了多年来美国派较低级别官员参会从而冒犯地区领导人的局面。拜登政府还在与中国竞争问题上收回了一些强硬措辞。今年2月,拜登说华盛顿正与北京展开“激烈竞争”。但在舍曼7月访问中国之前,她说她正在寻找潜在的合作领域,并呼吁在美中关系中安装“护栏”,以免双方不必要地升级局势。这种基调的转变在整个东南亚受到了欢迎。与此相关的是,拜登团队明确表示,不需要东南亚国家与美国结盟。这在东南亚很奏效,那里的国家肯定不希望被迫与华盛顿或北京站在一起,这可能导致另一方采取报复行动。另一个积极趋势是,拜登领导下的美国与东南亚国家关系不仅仅涉及中国。美国政府拥有广泛的国际议程,其中包括气候变化、全球供应链和疫情后复苏等很多要点。

不过,拜登在上任第一年决定不与任何一位东南亚国家领导人进行双边对话,这令人不安。相比之下,拜登已经在白宫与日本、韩国、澳大利亚和印度领导人会晤,以强调所谓“印度洋-太平洋地区”的重要性。东南亚国家的对话者不知道他们为什么连电话都没有接到。同样,布林肯刚刚对该地区进行了首次访问,这一事实发出了另一个信号,即东南亚国家在优先考虑事项清单上的排名靠后。在一个令人遗憾的插曲中,技术故障使布林肯无法参加5月东盟外长视频会议,据说此事激怒了印尼外长,她拒绝打开自己的视频。东盟国家对受到忽视或被边缘化非常敏感。另外,拜登政府12月举办的所谓“民主峰会”强化了华盛顿打算把谁放在首位的立场。只有三个东盟成员国——印度尼西亚、马来西亚和菲律宾——参加了会议,美国的重要盟友和伙伴新加坡、泰国和越南都被排除在外。

最重要的是,华盛顿仍然缺乏“印度洋-太平洋战略”,这与拜登政府一再将“印度洋-太平洋”称为其优先地区的做法背道而驰,并在东南亚官员中播下混乱的种子。今年3月发布的《国家安全战略临时指南》涵盖了“印度洋-太平洋地区”,但关键细节缺失。布林肯14日在印度尼西亚雅加达发表讲话时,只谈到了该地区的“愿景”,而不是“战略”,这进一步加剧了东南亚国家持续的失望情绪。如果没有一个认真的、精心制定的战略,东南亚国家就不确定对华盛顿未来在该地区的存在该抱有什么期待。东南亚国家还普遍对地区外联盟感到担忧,这些联盟可能威胁东盟中心地位——作为统一集团行动的愿望——更不用说和平与稳定了。例如,美国与澳大利亚、印度和日本的“四方安全对话”。迄今为止,没有任何一个东盟成员国加入该集团,也没有任何一个国家明确予以支持。同样,澳大利亚、英国和美国新签署的安全协议在东南亚也受到冷遇。该协议最初将为堪培拉提供核动力潜艇,并提高三边军事协同能力。印度尼西亚和马来西亚提出了担忧,而新加坡——美国的重要伙伴——和越南则提供了“隐性支持”。作为美国的条约盟友,泰国一直保持沉默。一般来说,东盟会批评将该地区进一步军事化的任何做法。

向东南亚国家派驻大使也一直进展缓慢。目前,拜登政府只向该地区派遣了一名获得批准的大使:乔纳森·卡普兰,他本月早些时候刚刚就任美国驻新加坡大使。就印度尼西亚而言,金成大使甚至没有把全部精力放在这个国家——他身在雅加达,但兼顾美国-印尼事务和美国朝鲜问题特别代表职责。这样的安排印证了这样的说法,即东南亚仍不是华盛顿的重点。

最后,拜登政府仍然没有地区经济或贸易政策可言。自从特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以来,美国一直没有提出一个可行的替代方案,不管是由于能力不足、不情愿,还是两者兼有。现在更名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的后续贸易协定将美国排除在外,但包括了几个东南亚国家。与此同时,中国加入了由东盟主导的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),澳大利亚、日本、新西兰、韩国和10个东盟国家都是该协定成员。北京还通过“一带一路”倡议充分利用其经济实力,这是一个非常契合东南亚需要的全球投资和基础设施计划。华盛顿似乎没有任何现实的想法来对抗这一倡议。



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