스이쥔

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【轉載】風機來了!離岸風電業與漁業大對決:除了漁業補償外,還能怎麼做?

(edited)
在既有的協商機制中,除了漁業補償金制度之外,是否有新型態的參與機制?本文試圖點出臺灣在離岸風電開發涉及漁業權議題的協商困局,並借鏡丹麥、英國、日本之調和機制,帶給我們另一種解決問題之思維模式。
圖片來源:科技新報。

自臺灣推動離岸風電建設以來便爭議不斷,其中又以漁業權爭議協商問題更是複雜。彰化海域、苗栗竹南、雲林沿海等地的漁民曾發起海上抗議行動,抗議的起因主要有二,首先是漁民對於生計的訴求和生態的擔憂,如預計興建在雲林外海的大型風場,當地漁民擔心未來20年捕不到烏魚與白鯧;其次,溝通機制的不健全,如雲林近沿海漁船代表曾指出,主要海域的漁民無從參與業者的環評過程(吳容璟,2020)。此外,開發商表示難以辨識利害關係人,由於缺乏第三方的角色,只能靠開發商自己瞭解漁民的需求,而且辨識利害關係人的過程中不僅需要花費很多心力,也不太容易,甚至還有可能會遺漏到部分漁業團體或漁民(許韋婷、Anne Westwood,2021)。

然而,在既有的協商機制中,除了漁業補償金制度之外,是否有新型態的參與機制,融合分配正義、程序正義以及增進信賴關係,營造離岸風電業與漁業共生的環境,值得我們來思考。故本文試圖點出臺灣在離岸風電開發涉及漁業權議題的協商困局,並檢視丹麥、英國、日本對於兩者競合之調合機制,從而反思我國在離岸風電業與漁業共存共榮的機會之窗。

一、離岸風電業與漁業的協商困局

在離岸風電業與漁業協商機制中,臺灣的《漁業法》將漁業權定義為物權,因此,若風場規劃與既有漁場重疊,就必須面對漁獲損失或其他增加成本的補償問題。漁業署於2016年11月30日公布《離岸式風力發電廠漁業補償基準》,希望透過清楚的公式,讓風電開發商得以計算應補償漁會之金額,減少雙方的歧見(趙家緯、房思宏,2019)。

然而,縱使依據《離岸式風力發電廠漁業補償基準》進行補償,以往該漁業區內進行漁捕作業的漁民,認為補償金與繼續從事漁獲收益的金額有所差距,認為分配不公,拒領補償金。譬如,苗栗竹南的海洋計畫、雲林四湖鄉及口湖鄉外海的「允能風場」、彰化芳苑的「福海離岸風力發電計畫」存在漁業補償爭議(自由時報,2017)。此外,經由《上下游》在漁村進行深度訪查時發現,各地漁民都反映「船牌炒作」的荒謬現象,因為有漁業執照的人才領得到補償金,導致執照價格水漲船高,變成投機工具(林吉洋、蔡佳珊,2021)。 另一方面,漁業補償金額通常動輒數億元賠償金,且有可能不是一次性補償即可解決的問題,造成開發商的投資風險提高,有可能導致投資意願降低。過去也有案例是在完成漁業補償後,漁民在25年後仍持續在索賠的情況,即使離岸風電開發商依據該公式完成補償後,也不見得就不會再面對漁會漁民索賠問題(高世明,2018:297–298)。

除漁業補償之外,經濟部也於2021年公告《電力開發協助金運用與監督管理辦法》修正草案,規定離岸風電業者應依發電量提撥電協金回饋地方(經濟部,2021)。然而,補償基準的公式難以服眾,電協金的比例則過半進到漁會,不僅無法徹底解決漁民生計問題,也忽略真正想永續經營漁業的漁民心聲(蔡佳珊、程怡綾、楊語芸,2021)。綜上所述,漁業補償的問題成為漁民團體及離岸風電開發商不得不尋求政府解決的公共問題。

二、除了漁業補償外,還能怎麼做?

儘管臺灣具有良好的風場條件,風力發電更被視為落實能源轉型的重要手段,但在推動離岸風電的建設與場址選擇,卻面臨當地漁民或是住民的抗爭與衝突。此為學理上所稱之「鄰避現象」(not in my backyard, NIMBY,又譯「莫在我家後院」),而這樣的民眾抗爭或是鄰避現象,已逐漸成為各國推動再生能源發展上最大的問題之一(蔡岳勳,2017:6)。

補償金是最早用來解決鄰避設施設置問題的經濟誘因制度,用以提高居民對鄰避設施的容忍度,只要補償金額大於當地居民的損失,居民就會贊成設施之設置,因此,長久以來許多國家的政府與廠商都採取了補償制度(蕭代基、黃德秀,2006:2)。 然而,以再生能源的設置來說,並不像傳統鄰避設施或是污染,有明確可計算的基準,例如風機所帶來的噪音、心理或是景觀衝擊,亦有距離以及物理條件不同造成不同的影響與認定上的困難(蔡岳勳,2017);另一方面,離岸風機對於近海漁業的補償計算方式也是棘手的問題,由於臺灣一直以來缺乏具有公信力、客觀可信的漁民收入數據,少數專業漁戶遇到補償金與目前收入差距很大的問題(黃鈺婷,2019)。

事實上,許多國家開始以「利益共享」(benefit sharing mechanism)「共同所有權」(co-ownership)的方式,前者包括部分收益與住民分享、提供住民優惠的電價費率、開發商向地方政府支付稅收、建立地方發展基金等方式,後者為住民可以透過入股或是所有權方式,讓住民主導及參與本地再生能源設施建設,提高本地社群的接受度(UNEP, 2007: 5)。又或是,透過完整的早期溝通與納入當地居民的公眾參與的機制,來提高環境影響評估程序中的資訊透明度

三、借鏡丹麥、英國、日本的調和機制

(一)丹麥:共同所有權制度

從再生能源所有權結構來看,丹麥市民佔再生能源所有權的比例極高。以2001年為例,再生能源所有裝置容量高達2,332MW,其中60%由個人投資者擁有,24%由合作社擁有,15%由電力公司所有,其餘1%則屬於其他投資者。

丹麥合作風電場的建立開始於1980年代,由公民所共同擁有風電場的一個最佳實踐案例就是在哥本哈根港外的Middelgrunden風場,這個計畫吸引了8,650個市民加入風場合作社,不論是基於環境關懷或分潤的理由,所有的合夥人承擔所有義務和責任,共同安裝了20座風機,總容量達到40MW(Rønne and Nielsen, 2019: 236)。

《2008–2012 能源協議》政策透過以下四項補助、賠償、擔保及利益共享等相關措施,以支持丹麥陸域風機的進一步發展(Rønne and Nielsen, 2019: 228)。該協議將共同所有權制度引進再生能源法案,規定若風機高度超過25公尺,風機開發商有義務向當地(4.5公里範圍內)的居民提供20%所有權(蔡岳勳,2017:21–22;Rønne and Nielsen, 2019: 228)。2019年《再生能源促進法》修正案也將上述20%共同所有權的規定擴大適用於近岸風機,使近岸風機16公里以內海岸線的公民得以入股

另外一項里程碑是消費者共同所有權於2018年獲得新修訂的《再生能源指令》(REDII)的認可,並且2021年,《再生能源指令》被納入丹麥法之中,這意謂消費者共同所有權被引入法律框架之中(Rønne and Nielsen, 2019: 228)。

(二)英國:漁業聯絡員制度

為了緩解離岸風電業與漁業或地方團體溝通協調的問題,英國能源與氣候變遷部自2002年成立「漁業與離岸風力及海洋再生能源聯絡組織」(The Fishing Liaison with Offshore Wind and Wet Renewables Group, FLOWW),成員包括英國皇家財產局(The Crown Estate)、相關政府機關、離岸再生能源開發商、海纜營運商、漁業團體等利害關係人。FLOWW制定《離岸再生能源發展最佳實踐指引:漁業聯絡制度的建議》(FLOWW Best Practice Guidance for Offshore Renewables Developments: Recommendations for Fisheries Liaison),協助開發商與漁業團體達成共識,同時亦規範開發商執行相關措施,以符合漁業團體需求,包括開發商必須提出「漁業協調計畫」(fishing liaison plan),且漁民也必須看過並同意此漁業協調計畫(FLOWW, 2014: 28)。除此之外,開發商也會透過海事顧問公司,專職聘雇一名專門處理漁業議題的漁業聯絡員(Company Fishing Liaison Officer, CFLO),以及設法在漁業團體中找到能夠被信任的漁業產業代表(Fishing Industry Representatives, FIR),以建立雙方溝通管道(邱文彥,2017:466)。由於漁業聯絡員類似承包商角色,且開發商也會讓漁業聯絡員與開發案保持距離,漁業聯絡員借重其自身專業,在風場施工、營運期間從旁協助調查,幫助漁民蒐集證據處理賠償事宜,有助於協商過程更透明,從而增加漁民對開發案的信任度(見圖1)。相對地,補償只作為最後的手段,只有在重大影響無法減輕時才使用(FLOWW, 2014: 31)。

圖1 英國漁業聯絡員制度之示意圖。資料來源:參考自(Scottish Government, 2018: 9),由作者重新繪製。

(三)日本:協議會制度

為了調和離岸風電業與漁業的衝突,日本在《再生能源海域利用法》規定在選址階段成立「協議會」,協議會的成員主要由經濟產業大臣、國土交通大臣、農林水產大臣、相關的都道府縣首長、市町村長、漁業協同組合(以下簡稱漁協)、學者專家等利害關係人所組成(e-Gov法律檢索,2018)。

在海域被指定為促進區域之前,政府會邀集該區域的地方首長(市長/村長等)、學者、地方住民、漁協等相關利害關係人召開數次的地方協議會。在協議會中,政府會諮詢漁協對於開發商的請求,像是漁業影響調查、撥款共存基金等,並將這些意見納入「協議會意見書」,得標的開發商基本上也都會尊重協議會討論的結果。因此,開發商不僅要在風場選定前的階段(短則1年、長則近5年)就需與當地的漁協交涉、經營地方關係,更需要在實際動工前獲得漁協的同意。此外,水產廳、一般社團法人大日本水產會、全國漁業組合連合會也會協助辨識該海域作業的漁協與漁民,並提供漁業情資、漁業協調等方面的諮詢服務,以確保離岸風電開發計畫順利執行(一般社團法人海洋產業研究會,2018)(見圖2)。

圖2 日本協議會制度之示意圖。資料來源:轉譯自(一般社團法人海洋產業研究會,2018),由作者重新繪製。

四、結語

海域對開發商而言也許只是一個「據點」,但對住民而言卻是「家園」,對漁民而言更是世代賴以為生的「漁場」。現階段,離岸風電與漁業之間的協商問題,包括:(一)漁業補償計算方式缺乏客觀可信的漁民收入數據,導致補償金與漁獲收益的金額有所落差;(二)非一次性的漁業補償金可能造成開發商投資風險提高,降低開發商的投資意願;(三)補償制度不公,造成漁船執照炒作亂象;(四)溝通機制的不健全;(五)利害關係人難以辨識等問題。因此,臺灣面對離岸風電業與漁業活動衝突問題,不太可能只用漁業補償一種方式來解決所有的問題,除了漁業補償外,我們還能怎麼做?

如同愛因斯坦所說:「我們不能用製造問題的相同思維來解決問題」。借鏡丹麥、英國、日本之調和機制,帶給我們另一種解決問題之思維模式。丹麥在推動再生能源發展中,透過「風場合作社」、「共同所有權」方式,增加了本地公民對於再生能源建設的認同感;英國設立「漁業聯絡員」機制,不是取代原有漁會的角色,反而成為開發商與漁會之間的橋樑,不僅協助開發商有系統整合地方漁民意見,增加漁民對開發案的信任度,也降低開發商在開發案初期的投資隱憂; 日本則在選址階段由政府主導成立「協議會」,使實質利害關係人得以參與利害調整過程,有助於各方建立共識,逐步推動離岸風電發展的同時,也能兼顧地方發展與漁民的需要。由此可見,丹麥、英國、日本對於離岸風電業與漁業活動之調和經驗,不是完全單靠漁業補償制度,而是也會考慮到如何增進利害關係人的廣泛參與,以及提供公民多元且彈性的方式參與再生能源投資,有助於推動再生能源發展及提高公民對再生能源的認同,值得臺灣借鏡

作者資訊:

文/施怡君 台大風險中心助理研究員、黃慧慈 台大風險中心博士後研究員

圖文翻譯/趙怡萌 台大風險中心計畫專員

※ 本文轉載自台大風險中心第42期電子報

參考文獻

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