祁賓鴻

香港01,國際分析與政治評論

跨喜馬拉雅山鐵路踏勘在即:印度威脅下 尼泊爾如何看待中國崛起

8月10日,中國外長王毅與尼泊爾外長卡德加(Narayan Khadka)在青島舉行會談。8月11日,中國外交部發言人汪文斌在記者會上表示,中尼外長一致同意,將構建跨喜馬拉雅立體互聯互通網絡,中方將使用對尼援款支持中尼跨境鐵路可行性研究,並將在年內派專家赴尼開展踏勘。

回顧跨喜馬拉雅山鐵路計劃,最早的新聞來自2015年4月9日的《中國日報》,報道內容寫到,中國和尼泊爾考慮修築一條穿過喜馬拉雅山的鐵路,從日喀則延伸至兩國邊境的吉隆,全長540公里。2018年6月21日,中尼兩國在北京簽署《中華人民共和國交通運輸部與尼泊爾基礎設施和交通部關於開展鐵路專案合作的諒解備忘錄》和《中華人民共和國交通運輸部和尼泊爾政府基礎設施和交通部關於尼泊爾借道中國西藏自治區公路進行貨物運輸的議定書》,為兩國的鐵路修建奠下文件基礎。

然此工程難度遠大於青藏鐵路,並非朝夕可成。2015年《新華社》便曾採訪中國隧道和地下工程專家王夢恕(已於2018年9月逝世),分析中尼跨喜馬拉雅山鐵路的可行性。彼時王夢恕表示,要修建喜馬拉雅山隧道,從引線工程到打通隧道,至少需要100億人民幣;至於工期受制外部條件,大約需要10年左右。故即便中尼兩國能在2022年順利啟動踏勘,工程的進行也是經年累月。

但儘管如此,踏勘計劃的成形,依舊象徵中尼關係的更上層樓。除了鐵路議題的進展外,中方給予尼方的98%稅目產品零關稅待遇也將於9月1日正式生效,有助擴大尼泊爾的對華出口,雙方也在會談中同意,將盡早商簽共建「一帶一路」實施方案,並於年內召開經貿聯委會和貿易暢通工作組。從鐵路到經貿互動,中國與尼泊爾的關係正在向暖。

由地緣結構觀之,尼泊爾身為鄰近印度的南亞小國,選擇與崛起的中國日漸靠近,既有經濟考量,也包含了制衡印度的安全關切。

印度獨大對上中國崛起

首先,南亞的地緣態勢是典型的大國權力集中格局。

在此格局下,印度憑藉自身的地理、軍事、綜合國力優勢,長期主導南亞地區事務,並對周遭小國展現強烈的支配與控制傾向;小國雖不滿印度的「後院外交」,卻一來無法隻身對抗印度,二來缺乏與其他南亞小國的合作基礎與機制,故無法從根本上撼動印度獨大南亞的失衡結構。在此態勢下,南亞地區的地緣議題,長期被以印度為核心的摩擦所佔據,包括印巴衝突,以及印度與諸南亞小國的控制與反控制鬥爭。

然這般不對稱的依賴與鬥爭關係,正逐漸被中國崛起所改變。21世紀以來,伴隨中國與南亞國家的貿易額逐步上升,南亞小國對印度的經濟依賴逐漸下降。2014年「一帶一路」倡議成形後,中國對孟加拉、斯里蘭卡、尼泊爾等國的直接投資額更是遠超印度在當地的投入,以尼泊爾中央銀行在2019年公布的外國投資額數據為例,中國的直接投資額高達1.4億美元,印度則僅有2,700萬美元。

平心而論,中國的投資並不存在政治干預南亞的動機,而更多是市場與產業的佈局,但對當地期望增強外交自主性的小國來說,中國的出現成了自己操作「地緣對沖」、抗衡印度威脅的良機,尼泊爾如此,斯里蘭卡亦然。

以尼泊爾為例,在戰略位置上,其身為喜馬拉雅山「陸鎖國」,被印度從東西南三面環繞,不如斯里蘭卡能利用面向海洋的地緣優勢開展多邊外交,藉助域外大國之力來平衡印度干涉。故自獨立以來,尼泊爾只能長年仰賴印度的「安全庇護」,眼看着印度在創建喜馬拉雅山麓「安全共同體」的名義下,將不丹納作「保護國」、吞併錫金,並逐步威脅到自身的國家安全。

但在經貿關係上,印度又是尼泊爾第一大貿易伙伴國。根據International Trade Center(ITC)2019年統計數據,尼泊爾主要出口目的地國為印度,佔比高達68.7%,居次的美國僅佔比10.3%;主要進口來源國家同樣是印度(63.1%),居次的中國僅有15.7%。

在此境況下,尼泊爾的對沖策略,必須在不影響經濟發展的情況下,盡可能借用中國在南亞的存在,增加自己抗衡印度的底氣。故在實際操作上,可以發現尼泊爾近年同時與中印兩國發展經濟關係,但在對外表態上,往往側重強調對華合作,為的便是平衡印度對尼泊爾的影響力;而一旦印度的壓迫增強,甚至危及兩國經濟互動基礎,尼泊爾的親華態勢將表現得更明顯。

印度威脅助推對沖策略

回顧過往,尼泊爾同時加入中印提倡的經濟合作項目,便是對沖策略的展現。

在面向印度一方,尼泊爾於1997年4月加入印度主導的「南亞增長四角」(SAGQ)倡議,其他成員還包括孟加拉、不丹等南亞小國,後印度為創建「排除巴基斯坦的南亞次區域合作機制」,此一倡議在2013年後逐步轉型為所謂「孟不印尼次區域合作」,在印度構想內,其希望藉此整合幾國的公路、鐵路、內河水運、航空和電力系統,創建一個排除巴基斯坦的綜合性次區域聯通體系;除此之外,尼泊爾也於1997年加入印度主導的「環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議」(BIMSTEC),希望對接「山地經濟體」與「藍色經濟」。

然與此同時,尼泊爾也積極回應中國的經濟項目。2015年以來,中尼先後簽署了在「一帶一路」倡議下開展合作的諒解備忘錄以及《中尼過境運輸協定議定書》,自此尼泊爾將能使用中國天津、深圳、連雲港、湛江的港口,以及蘭州、拉薩、日喀則的陸港,與第三國進行貿易往來。此一舉措雖無法在短期內改變印度獨大尼泊爾貿易額的現實,卻着實引發印方的緊張與焦慮,印媒更是多篇報道此一運輸協定的簽署,並分析這會否影響印度對尼泊爾的貿易優勢。

然如前所述,尼泊爾更多是希望以「中尼交好」的氛圍,來抵銷印度可能的安全威脅,並增加自己對印度的談判要價籌碼,而非真要讓中國取代印度,成為自己的最大貿易伙伴,故其加入「一帶一路」項目後,與印度的經貿互動依然穩定,中國的提案有時則反會遭遇軟釘子。例如2022年3月王毅訪問尼泊爾,雙方於26日簽署了中尼9項協議和文件,其中卻沒有一項與「一帶一路」相關,彼時便有尼泊爾媒體披露,是因尼方諸多要價,導致相關談判停滯不前。

但另一方面,印度的長期威脅,又會迫使尼泊爾尋求中國支持,尤其是影響經濟民生的封鎖之舉。例如在2015年,尼泊爾通過了憲法第一修正案,由於該案未滿足以尼泊爾內部印裔少數族群馬迪西人為代表的單獨建邦要求,導致後者發動了大規模暴力示威,印度則趁勢搧風點火,並對尼泊爾施加了長達6個月的非正式封鎖。此一危及兩國經濟互動的舉措,讓尼泊爾的對沖策略展現出明顯的親華傾向,不僅於2017年與中國舉行首次聯合軍演,更在2018年拒絕參與印度主導的孟加拉、不丹與「環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議」國家軍演,並隨後宣佈於同年與中國舉行聯合演習。

眼下在美國的印太戰略動員下,印度干涉周遭小國、進一步宰制南亞的意願有所提升,由此視角觀之,大國競爭確實加劇了尼泊爾的戰略壓力。但從尼泊爾的國家利益出發,美印干涉尼泊爾的趨勢愈強,後者強化對華合作以實現戰略對沖的需求便會愈發強烈,這或許便是中尼跨喜馬拉雅山鐵路踏勘計劃成形的背景。在可見的未來,中國依舊會在尼泊爾的對沖策略中,扮演顯著角色。

原文發表網址:

2022.8.17

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CC BY-NC-ND 2.0

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